政府開放數(shù)據(jù) 培育多元治理主體

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      當今世界是一個由數(shù)據(jù)構成的世界，而人就是一切數(shù)據(jù)足跡的總和，這句話恰當?shù)馗爬ǔ隽宋覀儸F(xiàn)在所處的數(shù)據(jù)化世界——無時無刻不被數(shù)據(jù)包圍，一切行為和事件都以數(shù)據(jù)的形式被記錄、被儲存、被處理。聯(lián)合國的研究報告顯示，全球的數(shù)據(jù)存量從2005年的150EB(艾字節(jié))增長到2010年1200EB，并預計將以40%的年增長率繼續(xù)增長，2020年將達到2007年的44倍，平均每20個月翻一番。更直觀地，1EB的信息量相當于13億中國人人手一本500頁的書加起來的信息量，5EB則相當于3.7萬個美國國家圖書館的信息量。

　　數(shù)據(jù)量指數(shù)爆炸式增長的同時，數(shù)據(jù)本身的價值得到了前所未有的重視，奧巴馬政府稱其為“未來的石油”。我國政府同樣高度重視大數(shù)據(jù)的潛在價值，由中央到地方鋪開了大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略布局：國家“智慧城市”技術和標準試點工作如火如荼;2013年8月，國務院發(fā)布《關于促進信息消費擴大內需的若干意見》，引導信息消費推動經(jīng)濟轉型;廣東省于2012年底就頒布了《廣東省實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略工作方案》，提出到2020年基本建成“智慧廣東”的目標;上海市和廣東省先后成立大數(shù)據(jù)局……

　　就挖掘數(shù)據(jù)潛力而言，政府相對于企業(yè)最大的優(yōu)勢在于其作為最大的數(shù)據(jù)生產(chǎn)者坐擁著最大的“數(shù)據(jù)原礦”。對于我國政府來說，身處大數(shù)據(jù)浪潮，勢必激發(fā)數(shù)據(jù)活力、挖掘數(shù)據(jù)紅利，最終推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2009年以來由歐美國家興起的政府數(shù)據(jù)開放運動則為這新的重要議題打開了一扇窗戶。

　　何為政府數(shù)據(jù)開放?

　　政府數(shù)據(jù)開放顧名思義，即不受著作權、專利權以及其他任何限制，將政府掌握的各類數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)集公開，供社會各界查詢、下載、應用。該運動一方面源于互聯(lián)網(wǎng)上的“軟件開源運動”向“數(shù)據(jù)開放運動”的轉變，另一方面源于社會各界對于政府信息公開的呼聲此起彼伏。美國首席信息官維偉克·昆德拉將這喻為“數(shù)據(jù)民主化的運動”。

　　數(shù)據(jù)開放落腳于實現(xiàn)公共資源的增值再用，為社會、為國家、為民眾提供更加優(yōu)質的公共服務。而政府管理過程中存在創(chuàng)新性和競爭性不足的局限，提取政府數(shù)據(jù)價值最好的辦法應是充分挖掘民間智慧，引導公共部門外部開發(fā)大數(shù)據(jù)工具和應用，改善現(xiàn)有的管理方式和思路，從而提高社會運行效率，這本質是由單純的政府管理向多元主體治理轉變，充分契合了十八屆三中全會深化改革的思路。
　　全球數(shù)據(jù)開放運動情況如何?

　　致力于開放數(shù)據(jù)運動的開放知識基金會發(fā)布了2013年的開放政府數(shù)據(jù)普查結果，包括交通時刻表、政府預算、政府支出、選舉結果、公司注冊信息、國家地區(qū)、國家統(tǒng)計、立法、郵政編碼、污染物排放等十個領域指標，涉及了70個國家和地區(qū)政府的數(shù)據(jù)開放情況。

　　在全球范圍內，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站是各國普遍的做法。從內容上看，重點開放可機讀的數(shù)據(jù)集(Data Sets)、應用程序(APPS)等資源，有的還專門設置了供開放人員參與和公眾反饋的專欄。從覆蓋范圍上看，主要是全國性的，部分地方或部門建立獨立的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站。從數(shù)據(jù)集的形式上看，以CSV、HTML、XLS、NII、PDF等一種或多種格式出現(xiàn)。

　　美國是數(shù)據(jù)開放運動的起源地。美國的數(shù)據(jù)門戶(data.gov)在2014年1月全面改版，截至2014年2月10日，網(wǎng)站上共開放了88137個數(shù)據(jù)集、349個應用程序、140個移動應用、參與的部門達到175個;同時還有40個州、44個縣市建立了單獨的數(shù)據(jù)門戶。美國的數(shù)據(jù)開放格式多達46種，其中應用最廣的格式是HTML、ZIP和XML這三種，數(shù)據(jù)集分別有20775個、12517個和11992個。

　　而英國的數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站上，共開放了13670個公開的數(shù)據(jù)集以及4170個非公開的數(shù)據(jù)集。此外倫敦、曼徹斯特等地以及索爾福德市議會等16個地方和部門還建立了獨立的開放數(shù)據(jù)門戶。

　　我國政府數(shù)據(jù)開放情況如何?

　　在全球范圍內，目前中國的數(shù)據(jù)開放程度相對不高，水平相對落后，但是已經(jīng)邁出了堅實的步伐。

　　國家層面上，2013年9月12日，與歐美國家的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站類似的新版國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫正式上線為公眾提供數(shù)據(jù)服務，目前入庫的數(shù)據(jù)近600萬筆，比原來增加了3倍，數(shù)據(jù)涵蓋社會經(jīng)濟的方方面面，既包括了國家統(tǒng)計局生產(chǎn)的主要數(shù)據(jù)，也包括了有關部委生產(chǎn)的其他數(shù)據(jù)，還與主要國際機構數(shù)據(jù)庫網(wǎng)址集成對接。

　　地方層面上，上海、北京等主要城市率先開展數(shù)據(jù)開放工作。上海建設了國內首個地方數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站—“上海政府數(shù)據(jù)服務網(wǎng)”，提供9家試點單位的212項數(shù)據(jù)產(chǎn)品、30項數(shù)據(jù)應用可下載，涵蓋地理位置、道路交通、公共服務、經(jīng)濟統(tǒng)計、資格資質、行政管理等6大領域，如市住房保障管理局開放了保障房工程信息、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)信息、房地產(chǎn)經(jīng)紀企業(yè)信息等數(shù)據(jù)產(chǎn)品。繼上海市之后，北京市開設政府數(shù)據(jù)資源網(wǎng)，目前已有29個部門公布了400余個數(shù)據(jù)包，點擊量最高的是由北京市國土資源局提供的“土地用途分區(qū)”數(shù)據(jù)集，截至2014年6月23日已被下載1045次。此外，青島等電子政務較發(fā)達的城市紛紛開展數(shù)據(jù)開放工作。

　　緣何開放政府數(shù)據(jù)?

　　數(shù)據(jù)的開放是為了更好地開發(fā)應用，服務民眾。截至2011年12月，僅僅在美國的Data.Gov網(wǎng)站上，就匯集了1140個應用程序和軟件工具、85個手機應用插件，其中有近300個是由民間的程序員、公益組織等社會力量自發(fā)開發(fā)的。近日，北京市信息資源管理中心組織舉辦了北京市政務數(shù)據(jù)資源網(wǎng)應用創(chuàng)意大賽，以此吸引更多的企業(yè)和個人更充分地挖掘出政務數(shù)據(jù)資源的價值。目前北京市政府數(shù)據(jù)資源網(wǎng)上可供下載使用的應用程序全部直接為民眾提供便利，例如“愛健康”應用是北京市所有衛(wèi)生保健設施的指南應用，包含北京市各級醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務中心、婦幼保健院、體檢醫(yī)療機構等，用戶可以使用GPS功能定位附近的醫(yī)療機構信息。

　　數(shù)據(jù)的開放將進一步推動社會治理多元主體的成熟，提高社會運行效率。例如就食品安全問題，美國聯(lián)邦政府整合相關部門管轄范圍內的問題商品的召開記錄，開設專門的商品召回查詢網(wǎng)站和手機系統(tǒng)，一方面供民眾查詢，另一方面供民眾舉報問題產(chǎn)品，這就充分發(fā)動全社會的民眾監(jiān)督食品安全，大大減輕了食品監(jiān)管相關部門的行政成本和工作壓力，更大大提高了食品監(jiān)督的工作效率。

　　如何開放政府數(shù)據(jù)?

　　與歐美國家相比，我國政府在數(shù)據(jù)開放上擁有一些獨特的優(yōu)勢。從數(shù)據(jù)量來看，我國龐大的人口基數(shù)本身就意味著無窮無盡的數(shù)據(jù)源，更為重要的是，我國政府在社會體系中的地位、能力和影響力比歐美國家政府大得多，這意味著我國政府擁有的公共數(shù)據(jù)資源更為龐大。從處理數(shù)據(jù)的能力來看，我國在未來將擁有世界上最大的知識群體，在培養(yǎng)下一代數(shù)據(jù)科學家方面，擁有無可比擬的人才優(yōu)勢。

　　在下一步數(shù)據(jù)開放部署中，我國政府應做好三件事。

　　首先要明確數(shù)據(jù)開放的原則是什么。“Web 2.0之父”蒂姆·奧萊利曾制定了開放公共數(shù)據(jù)的8條原則性規(guī)定—完整性、原始性、及時性、可讀取性、機器可處理性、獲取無歧視性、格式通用性、無許可證性。這8條規(guī)定可作為重要參考，因為目前我國政府公布的數(shù)據(jù)基本都是報告和報表，沒有標準的格式，處理痕跡明顯，大多數(shù)不能夠以數(shù)據(jù)的形式查到，同時出于保密性考慮，獲取渠道單一，可獲取的僅為冰山一角，因此也無法深入分析、加工和挖掘。

　　其次，我國政府應明確什么樣的數(shù)據(jù)能夠開放。

　　第一，開放的數(shù)據(jù)應是原始的。有的人主張開放經(jīng)過加工和解釋的數(shù)據(jù)，但是這就與基本原則相悖。此外這樣的主張會衍生出兩個問題：一是各部門應該加上什么程度、多少梳理的說明、解釋和觀點，行政部門的工作量無形中增加，可能產(chǎn)生反面效果;二是經(jīng)過加工和解釋的數(shù)據(jù)很可能掩蓋了數(shù)據(jù)原本的本質。因此，開放的數(shù)據(jù)應是最原始的，我國政府在引導之外，更應該鼓勵企業(yè)、個人、公益組織等多元治理主體最大程度利用原始數(shù)據(jù)發(fā)出自己的聲音。

　　第二，開放的數(shù)據(jù)應是粒度最小、最細的。文字經(jīng)過組合可以變成詞語、短語、句子，甚至是華麗的文章。數(shù)據(jù)也是如此，應該以粒度最小、最細的數(shù)據(jù)格式呈現(xiàn)出來，讓不同的用戶各取所需，自由組合，最大程度發(fā)揮數(shù)據(jù)的潛在價值。

　　第三，開放的數(shù)據(jù)應是高價值的。所謂高價值的數(shù)據(jù)即為社會最需要的數(shù)據(jù)，昆德拉對此定義“凡是能增強公眾對政府部門的問責能力和政府部門的反應速度、提高公眾對于政府機關及其運作的了解、推進部門的核心使命、創(chuàng)造經(jīng)濟發(fā)展的機會或者滿足公眾特定要求的數(shù)據(jù)，就是高價值的數(shù)據(jù)”。

　　最后，我國政府應明確要采取什么樣的措施來推動數(shù)據(jù)開放。

　　第一步是建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站。有必要的情況下可以建立部門系統(tǒng)、地方的數(shù)據(jù)開放平臺。將割裂儲存于不同地域、不同層級、不同部門的數(shù)據(jù)在統(tǒng)一平臺上開放，消除政府部門間“信息孤島”，最大程度匯集數(shù)據(jù)，為數(shù)據(jù)開發(fā)人員提供最齊全的原始數(shù)據(jù)源，使政府數(shù)據(jù)的附加價值被充分發(fā)掘。

　　第二步就是要提供盡可能多的原始數(shù)據(jù)。只要不涉及隱私和國家安全的數(shù)據(jù)全部開放、開源，允許公眾免費查詢、下載，給予個人和企業(yè)以最大自由度重新處理這些數(shù)據(jù)，使公共數(shù)據(jù)與民間和企業(yè)界擁有的數(shù)據(jù)資源相互融合，形成巨大的知識創(chuàng)新力、財富創(chuàng)造能力和社會進步推動力。

　　第三步是通過各種方法鼓勵公眾重新處理政府數(shù)據(jù)。例如在數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站上提供應用程序開放接口，再如舉辦應用程序創(chuàng)新比賽，這兩種方法是如今比較流行的做法，鼓勵相關IT行業(yè)公司自行深入開發(fā)應用，激發(fā)有能力、有精力的個人(尤其是高校學生)的創(chuàng)新熱情，創(chuàng)造更多的社會價值和商業(yè)價值。

　　數(shù)據(jù)是“未來的黃金”，政府坐擁最大“金礦”。開放數(shù)據(jù)的益處無須贅述，在全面深化改革的進程中，加快數(shù)據(jù)開放的步伐，充分挖掘民間智慧，培養(yǎng)多元治理主體，才能最終實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。數(shù)據(jù)開放的未來值得所有人期待，因為你我必將會成為這波浪潮的踐行者和受益者。