項目綜合管理：談項目法人與項目法人制

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 近幾年來，項目法人制、招標投標制、建設監(jiān)理制和合同管理制，在我國建設領域里得到了較全面的貫徹和落實，特別是突出了項目法人在工程建設中的主導作用和中心地位，但畢竟項目法人在我國興起時間不長，在推行項目法人制的實際工作中，有一些問題很值得研究。 。
    項目法人首先應當而且必須是法人。法人是什么？法人是與公民相對的另一類重要的民事主體。我國《民法通則》規(guī)定：法人是具有民事權利能力和民事行為能力，依法享有民事權力和承擔民事義務的組織。依據(jù)法人性質和職能的不同，法人又有企業(yè)法人、機關法人、事業(yè)（單位）法人和社（會）團（體）法人之分。這些法人都有可能成為項目法人。
    項目法人是工程建設領域的一個專用名詞，是工程建設項目法定責任人的簡稱，系指具有法人資格和地位，依照有關法律法規(guī)要求設立或認定，對建設工程項目負有法定責任的企業(yè)或事業(yè)單位。也就是說，法人必須經(jīng)過一定合法程度才有可能成為項目法人。這里所說的一定合法程度包括通過行政指定、委托或招標競爭產(chǎn)生項目法人，并履行法定手續(xù)以確立項目法人法定地位。應該說這是項目法人概念的本意和特定涵義，是狹義的項目法人。而近幾年在實際工作中已經(jīng)將項目法人的概念作了引伸，普遍將一般項目建設單位（業(yè)主或投資主體）稱之為項目法人；這類項目法人雖然未經(jīng)誰來指定、委托，也不是競標所產(chǎn)生，但其依據(jù)法律法規(guī)對項目負有相應的法定責任，也就是說處在項目法人的地位。所以，廣義的項目法人，包括經(jīng)過一定合法程度產(chǎn)生的項目法人和自然存在而對工程項目建設承擔法定責任的項目法人。 
    以項目法人方式組織工程項目的前期準備、建設實施與管理是一種國際慣例，特別是政府工程一般都采用這種方式來進行。在我國，這些年來政府投資的基礎設施以及各種公共工程，基本上都是采用項目法人方式實施建設的。其所以備受推崇，除了項目法人的獨立性、公正性和法定資格能力以外，還有極其重要的一條就是能夠與項目投資方或業(yè)主建立責、權、利明確而清晰的經(jīng)濟責任關系。但什么樣的法人才能擔任項目法人，這就有一個項目法人資格的考核認定問題。一般來說，項目法人單位的人員素質、內(nèi)部組織機構必須能夠滿足工程建設管理和技術上的要求，而項目法人的法定代表人除了必須具備相應的政治、業(yè)務素質和組織領導能力以外，還要具備項目管理工作的實際經(jīng)驗。由于工程規(guī)模、專業(yè)特點的不同和技術難度的差異,對組織領導和管理的要求也不一樣，所以對項目法人資格應當實行分級管理。 
  以行政指定或委托項目法人，要根據(jù)項目的重要性和工程的具體情況來設定項目法人基本條件，并對擬議中的項目法人進行嚴格審查和全面考核，尤其應注重考查其以往從事同類型項目管理的業(yè)績和經(jīng)驗，明確其責、權和義務并讓其作出承諾，以保證項目建設的成功。以行政指定或委托項目法人的做法一般只能適用于某些特殊工程。這些年有些地方政府工程直接責成或委托企（事）業(yè)法人單位代建并與之簽訂項目法人責任書的做法，實際上就是行政指定項目法人。相對來看，運用市場競爭機制實行項目法人招標，往往更能收到理想的預期效果。不久前北京市政府授權該市計委代行招標人職責，對2008年奧運會場及相關設施工程的項目法人招標并取得成功的事實，就是最有說服力的例證。 
    由項目法人到項目法人制，可以說是我國改革開放和現(xiàn)代化建設在工程項目管理方面的歷史必然。比較完整、系統(tǒng)而嚴肅地提出項目法人制并加以精辟表述，始見于國務院辦公廳1999年頒發(fā)的《關于加強基礎設施工程質量管理的通知》。針對當時一些地區(qū)、部門和單位忽視工程質量，違反建設程序，執(zhí)法監(jiān)督不力，建筑市場混亂，腐敗現(xiàn)象嚴重，以致惡性事故頻發(fā)，給國家和人民生命財產(chǎn)造成很大損失的嚴竣形勢，國務院辦公廳這一通知就如何采取強有力措施解決上述問題，明確地提出了一系列要求，其中特別強調(diào)要建立項目法人責任制,并將之置于招標投標制、建設監(jiān)理制和合同管理制之前，合稱工程建設管理的四項基本制度。國務院通知雖然針對的是各類基礎設施工程，但它所提出的解決問題的要求，同樣適用于各類建筑工程尤其是房地產(chǎn)開發(fā)項目。項目法人制的提出、建立和推行，首次通過工程建設管理的國家制度，將項目法人置于特別的法定地位。

    如何正確理解項目法人制的實質？首先，工程建設要形成一套由項目法人擔負相應責任的制度并堅定不移地付諸實施；其次，任何工程建設都必須有明確的項目法人，而且應當擔負起規(guī)定的工作責任；第三，項目法人依法律、法規(guī)和相關規(guī)定承擔法律責任，項目法人不盡職盡責要受到檢查和處理，如有違法違規(guī)行為還將視情節(jié)輕重和問題嚴重程度依法受到追究。以項目法人制來約束從而規(guī)范項目法人的市場行為，可以說是抓住了根本和要害。事實上，建設管理的“四制”在具體工程項目上能否得以貫徹執(zhí)行，一定意義上講主要取決于項目法人。
    項目法人制要求項目法人按規(guī)定承擔相應的工作責任，一般認為主要有七個方面：項目策劃與前期準備，資金籌措，組織實施工程建設，竣工投產(chǎn)運行或驗收，債務償還，資產(chǎn)管理，資產(chǎn)的保值增值。顯然，組織實施工程建設在這類項目法人的責任中只是一個階段性的工作。作為投資者代表單純負責組織實施工程建設的項目法人，只能稱作建設階段的項目法人。有些政府工程指定有一定資質和經(jīng)驗的企（事）業(yè)法人，僅僅只負責工程項目的代建而不負責籌資，工程竣工后向政府指定的接收單位移交，這是比較典型的建設階段項目法人。