對招標(biāo)投標(biāo)該怎么管（一）

黨的十八大和十八屆三中全會要求以經(jīng)濟(jì)體制改革為重點全面深化改革，處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。在全面深化招標(biāo)投標(biāo)制度改革的挑戰(zhàn)面前，如何實現(xiàn)房屋和市政工程招投標(biāo)監(jiān)管到位，不出現(xiàn)越位、缺位及盲區(qū)，是當(dāng)前亟待探索和解決的。中國土木工程學(xué)會建筑市場與招標(biāo)投標(biāo)研究分會對招投標(biāo)領(lǐng)域涉及的行業(yè)監(jiān)管、電子招投標(biāo)推進(jìn)、行業(yè)專家?guī)旖ㄔO(shè)以及招投標(biāo)制度改革等內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)研，通過研究分析形成針對上述問題的研究報告。本刊特此刊出，以饗讀者。

現(xiàn)狀：招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管面臨的問題

第一，招標(biāo)投標(biāo)交易場所定位和管理錯亂。隨著公共資源交易中心建設(shè)推進(jìn)，市場上出現(xiàn)建設(shè)工程交易中心和公共資源交易中心整合的問題，也有二者共存的狀態(tài)。同時，各地在公共資源交易中心建設(shè)過程中模式不一，各自的定位、職責(zé)范圍各地不同，導(dǎo)致在行業(yè)監(jiān)管過程中履職困難，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)不管和重復(fù)管等不正常現(xiàn)象。有些省市公共資源交易中心一成立，把招標(biāo)監(jiān)管部門都從住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門剝離出去，在監(jiān)管職責(zé)上自然就形成混亂。這種情況在全國不少見。所謂重復(fù)管就是建設(shè)行政主管部門出于自身職責(zé)考慮，對招標(biāo)投標(biāo)活動必須過問，可公共資源交易中心又在代表政府行使監(jiān)管職責(zé)，結(jié)果只能是重復(fù)管理，但誰承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)什么責(zé)任就很不明晰了。公共資源交易的整合應(yīng)當(dāng)兼顧行業(yè)發(fā)展，主要應(yīng)利用現(xiàn)代科技手段、服務(wù)市場主體，而不應(yīng)當(dāng)去建更大規(guī)模的場所從而造成資源的浪費。

第二，市場監(jiān)管存在盲區(qū)。雖然目前建筑市場早已放開，但是監(jiān)管卻存在諸多空白。一是對本地隊伍或人員信息基本掌握并進(jìn)行管理，但對外埠隊伍或人員的了解卻有限，同時，對項目負(fù)責(zé)人（注冊建造師）的管理缺乏有效手段，無法實施。此外，怎樣監(jiān)管及如何有效監(jiān)管也是當(dāng)前各地監(jiān)管部門亟待解決的難題。二是監(jiān)管還存在薄弱環(huán)節(jié)。許多地方的開發(fā)區(qū)、科技園區(qū)、試驗區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等，往往用當(dāng)?shù)卣詴h紀(jì)要形式下達(dá)的一些違法違規(guī)的文件和指示或以主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥為擋箭牌、以招商引資工程緊為借口，對應(yīng)當(dāng)招標(biāo)的項目不招標(biāo)，或違規(guī)招標(biāo)，相關(guān)監(jiān)督部門也無從監(jiān)管，結(jié)果出現(xiàn)工程質(zhì)量、安全事故后互相推諉，形成了監(jiān)管的死角。

第三，電子招投標(biāo)缺乏互聯(lián)互通及區(qū)域整合?，F(xiàn)階段，信息化建設(shè)已經(jīng)不僅僅是一個系統(tǒng)的建設(shè)，需要考慮資源整合，考慮互聯(lián)互通，考慮區(qū)域整合。各地在強(qiáng)化建設(shè)本地電子招投標(biāo)系統(tǒng)的過程中，忽略了行業(yè)內(nèi)的整合，忽略了聯(lián)動效應(yīng)，導(dǎo)致同一個業(yè)務(wù)在同一地域內(nèi)出現(xiàn)了區(qū)域性的信息化孤島，不能進(jìn)一步發(fā)揮電子招投標(biāo)系統(tǒng)的效應(yīng)。對在全國范圍內(nèi)參與招投標(biāo)的企業(yè)來說，在各地需要適應(yīng)不同的系統(tǒng)，學(xué)習(xí)成本增加，使用成本增加。孤立的系統(tǒng)一定程度上也阻礙了電子招投標(biāo)的推廣應(yīng)用。

第四，專家?guī)旖ㄔO(shè)仍未實現(xiàn)行業(yè)統(tǒng)一。

一是缺乏統(tǒng)一管理、涵蓋全國專家資源的數(shù)據(jù)庫。目前，各省、市相關(guān)部門均在不同范圍內(nèi)建立起了自己的評標(biāo)專家管理系統(tǒng)。但各級各部門建立的評標(biāo)專家資源庫，互相獨立管理與使用，即使同一行政區(qū)域的各級部門建立的專家資源庫，也只能為本部門提供評標(biāo)服務(wù)。真正能夠?qū)崿F(xiàn)本行政區(qū)域內(nèi)評標(biāo)專家資源統(tǒng)一管理、統(tǒng)一評價與考核、共享抽取使用的極少。很多地方，即使在省會的省、市兩級交易中心，也經(jīng)常存在兩個不能統(tǒng)一管理、不能共享使用的專家資源庫，各專家?guī)旎旧鲜潜窘灰字行墓芾聿⑹褂??？傊瑢＜規(guī)炷壳斑€基本停留在誰建誰用的階段。

二是專家?guī)鞂I(yè)結(jié)構(gòu)不細(xì)致、不完善，劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。各級專家?guī)鞂υu標(biāo)專家的專業(yè)，劃分標(biāo)準(zhǔn)差距很大。如部分地區(qū)專家?guī)熘话春艽值木€條劃分，不能做到專業(yè)細(xì)分，使得專家抽取時準(zhǔn)確率不夠；部分地區(qū)專業(yè)劃分不科學(xué)，不能準(zhǔn)確滿足工程項目的專家抽取需求，出現(xiàn)實際有合適的專家人選卻不能被及時找到的現(xiàn)象，影響了評標(biāo)的專業(yè)性。

三是專家?guī)斓穆毮?、功能表現(xiàn)單一?，F(xiàn)有的專家?guī)炀褪钦l建設(shè)誰使用，只要在轄區(qū)范圍開展的招投標(biāo)工作都由該專家?guī)焯峁＜屹Y源，從功能上大多數(shù)只能滿足抽取和通知。不能按照專業(yè)的要求對專家資源進(jìn)行很好的區(qū)分和利用，例如：什么級別的項目需要什么對應(yīng)級別的專家，遇到特殊的施工工藝如何解決？本地該專業(yè)的專家資源稀有，但也只能是在本地庫中抽取，專家調(diào)配無法實現(xiàn)，專家評標(biāo)費用的支付也不能實現(xiàn)。

四是各地專家?guī)旒性?ldquo;用”的方面，而很少進(jìn)行“選育留汰”工作。專家主要職能就是完成評標(biāo)工作，現(xiàn)在各地也都集中在這個環(huán)節(jié)，對于專家?guī)煨畔⒒到y(tǒng)建設(shè)不足，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和構(gòu)建一套規(guī)范的體系來保障全過程的管理。不同區(qū)域的專家數(shù)據(jù)不能共享，專家的歸類劃分、資格標(biāo)準(zhǔn)不同，各地專家費用支付標(biāo)準(zhǔn)也千差萬別。

五是專家資源不能實現(xiàn)有效共享，未能有效解決異地抽取和專家費支付。由于各地市專家資源庫獨立，在推動專家管理信息化的同時，也給專家資源的共享帶來了很大的阻力。一方面專家資源（信息）短缺，缺乏專家資源；另一方面不能實現(xiàn)異地抽取和通知，更不利于實現(xiàn)專家異地評標(biāo)。這種情況在很大程度上限制了工程項目評標(biāo)專業(yè)水平的提高，不利于重要工程項目的科學(xué)決策。另外，專家費用的異地支付缺少對應(yīng)的手段，也是造成專家異地抽取和異地評標(biāo)的阻力之一。

六是專家審核與考核力度不統(tǒng)一，考核工作缺乏監(jiān)督指導(dǎo)。各地對評標(biāo)專家的管理考核普遍缺乏監(jiān)督指導(dǎo)，管理與考核力度也相對失衡。對專家的選拔，各地均制定了自己的標(biāo)準(zhǔn)，專家的選拔方式也不同，專家資源多的地方可能嚴(yán)要求、高標(biāo)準(zhǔn)，專家資源少的地方就得考慮現(xiàn)實情況，這對專家隊伍的建設(shè)是不利的，也對行業(yè)的發(fā)展不利。有些地區(qū)只注重專家數(shù)量，不注重提高專家質(zhì)量；有些地區(qū)只注重使用方便性，不注重專家教育培訓(xùn)，或評價與考核體制不完善、不科學(xué)。

七是缺乏統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。目前，各地評標(biāo)專家水平參差不齊，加之缺少統(tǒng)一的專家管理、法規(guī)和制度，難以遏制部分專家的不規(guī)范行為。當(dāng)前，絕大多數(shù)地區(qū)項目交易的主要裁定權(quán)在專家的手中，而對專家的管理，雖然各地都有自己的辦法，但整個建設(shè)行業(yè)內(nèi)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，專家如何選拔、如何培養(yǎng)、如何使用、如何保障待遇權(quán)益、如何淘汰，都沒有統(tǒng)一規(guī)范的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。專家費用的支付，隨意性也較強(qiáng)。同時，由于各地經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展不一致，專家評標(biāo)費用支付差異較大，這些對專家的參與性和積極性都會產(chǎn)生很大影響，而各地現(xiàn)在也缺乏相關(guān)依據(jù)來制定專家評標(biāo)費用標(biāo)準(zhǔn)。目前，專家沒有統(tǒng)一的編碼證書，對電子招投標(biāo)的建設(shè)推進(jìn)會產(chǎn)生不利影響，導(dǎo)致對專家的統(tǒng)一管理也無法實現(xiàn)。因此，對專家進(jìn)行統(tǒng)一管理，首先要統(tǒng)一編碼證書。

分析：如何實現(xiàn)對房屋市政工程招標(biāo)投標(biāo)活動的有效監(jiān)管

完善國有投資建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管

一是重視突出問題治理，建立長效機(jī)制。國有投資項目涉及國家利益和社會公共利益，也是腐敗案件的高發(fā)區(qū)。針對在招標(biāo)投標(biāo)過程中出現(xiàn)的各類突出問題（如先上馬后招標(biāo)、政府批文代替招標(biāo)投標(biāo)、項目分拆規(guī)避招標(biāo)投標(biāo)、虛假招標(biāo)和圍標(biāo)串標(biāo)等）進(jìn)行重點治理，杜絕問題出現(xiàn)蔓延，避免事后造成無法挽回的損失。應(yīng)該對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的突出問題逐漸總結(jié)建立長效機(jī)制，保障問題的根治，不能僅僅依靠突擊檢查的形式來解決長期存在的問題。要著重解決地方政府不按法定程序招標(biāo)、插手招標(biāo)投標(biāo)等違規(guī)問題。

二是強(qiáng)化專業(yè)監(jiān)管，提升監(jiān)管水平。各行業(yè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)開展有其專業(yè)要求，對其進(jìn)行監(jiān)管更需要有專業(yè)要求，拋離專業(yè)的監(jiān)管，只能使監(jiān)管工作成為一種形式要求，無法做到實質(zhì)性的監(jiān)管。行業(yè)主管部門需要加大對監(jiān)管人員的職業(yè)技能培訓(xùn)，不斷強(qiáng)化專業(yè)要求，有組織、有計劃、系統(tǒng)地進(jìn)行專業(yè)職能培訓(xùn)，提升監(jiān)管水平。

對各類項目實施分類監(jiān)管

在黨的十八大召開以后，各級主管部門重點檢視行政審批和簡政放權(quán)事宜，在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域一直存在爭議的非國有建設(shè)項目監(jiān)管問題也受到多地建設(shè)行政主管部門的重視，各地現(xiàn)在基本傾向于市場的事就需要遵循市場規(guī)律，讓市場來決定。為了促進(jìn)建筑業(yè)的良性發(fā)展，提升市場活力，放開非國有資金投資建設(shè)項目已經(jīng)是大勢所趨，對于放開以后的非國有資金投資建設(shè)項目如何進(jìn)行監(jiān)管，是現(xiàn)階段各級主管部門研究較多的業(yè)務(wù)內(nèi)容。

在30多年來的招標(biāo)投標(biāo)實踐中，人們已發(fā)現(xiàn)，假招標(biāo)、走形式等現(xiàn)象普遍存在，恰恰很多都是因為民營即非國有資金投資項目強(qiáng)制招標(biāo)造成的。其后果一方面產(chǎn)生了負(fù)面的社會影響，另一方面也助長了追求形式的風(fēng)氣，制約了投資效率，同時，使企業(yè)增加了不必要的資金（代理費、交易費等）支付，加大了投資成本。簡化招標(biāo)投標(biāo)階段的監(jiān)管、對各種項目分類監(jiān)管、有序放開對非國有資金投資項目監(jiān)管并不是放棄監(jiān)管。為了保障招投標(biāo)雙方的切身利益，需要加強(qiáng)合同履約監(jiān)管，在降低對交易現(xiàn)場監(jiān)管的同時重視對施工現(xiàn)場的監(jiān)管，確保監(jiān)管落到實處。

完善招標(biāo)代理行為監(jiān)管

作為建筑市場中的重要主體之一，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)自上世紀(jì)80年代末初見端倪，至今已得到迅速發(fā)展，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，截至2014年底，全國共有招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)5800多家。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)已成為建筑市場上不容忽視的一支生力軍。

如何發(fā)揮代理機(jī)構(gòu)在建筑市場與招標(biāo)投標(biāo)制度改革及發(fā)展過程中的重要作用，關(guān)鍵是實現(xiàn)代理機(jī)構(gòu)從單一的招標(biāo)代理業(yè)務(wù)發(fā)展為集代理、造價咨詢、監(jiān)理、項目管理等全方位、全過程的項目一體化管理及咨詢服務(wù)。其意義和目的是，一方面可以較大程度解決招標(biāo)代理市場過度競爭、盲目殺價以及由此引發(fā)的不規(guī)范行為及違規(guī)問題，另一方面又可以明確招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向，揭開招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)多元經(jīng)營、項目一體化代理新的一頁。

加強(qiáng)對監(jiān)管人員的管理

一是考核監(jiān)督機(jī)構(gòu)績效，量化監(jiān)管工作水平。應(yīng)制定針對監(jiān)管人員的績效考核辦法，績效考核工作以加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法效能和提高監(jiān)管執(zhí)法人員執(zhí)法水平為目的。

二是以依法規(guī)范、高效、清廉為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立量化考核指標(biāo)，提升各級住房城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門對績效考核工作的重視，統(tǒng)一促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的軟硬件建設(shè)，加強(qiáng)執(zhí)法力量的配備，并把績效考核的結(jié)果與評先評優(yōu)相結(jié)合，充分發(fā)揮績效考核的杠桿作用，全面提升房屋建筑和市政工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管工作水平。（未完待續(xù)）