《事業(yè)單位人事管理條例》解讀

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《條例》施行意義重大

從2003年中共中央、國務院《關于進一步加強人才工作的決定》提出“研究制定事業(yè)單位人事管理條例”算起，到《事業(yè)單位人事管理條例》于 2014年5月頒布，并于當年 7月1日起施行，經(jīng)過了十余年的時間，《條例》的頒布施行是我國事業(yè)單位發(fā)展過程中的大事，具有重要的意義。 首先，《條例》解決了我國事業(yè)單位人事管理缺乏法律依據(jù)的問題。隨著我國大一統(tǒng)的人事管理體制的逐漸分化， 1995年開始施行的《勞動法》規(guī)范了企業(yè)與勞動者之間的勞動關系，而 2006年開始施行的《公務員法》則規(guī)范了公務員的義務、權利和管理；但對全國 100多萬家事業(yè)單位、 3千多萬事業(yè)單位人員，雖然人事部門歷年來出臺了一系列部門規(guī)章和文件，卻沒有相關的法律法規(guī)對其人事關系進行調節(jié)和規(guī)范。隨著《條例》的頒布施行，這一問題得到徹底解決。 其次，《條例》以行政法規(guī)的方式對事業(yè)單位人事改革成果作了系統(tǒng)總結。多年來，我國事業(yè)單位人事制度改革取得了一系列成果，這些成果如前面提到的那樣往往表現(xiàn)為較低位階的部門規(guī)章或文件的形式。而此次《條例》則是系統(tǒng)總結了歷年事業(yè)單位人事制度改革成果，對崗位設置、聘用制度、績效考核、績效工資等進行了全面規(guī)范，從而進一步奠定了事業(yè)單位人事管理的法律地位；下一步，人事部門還將圍繞以上各個環(huán)節(jié)繼續(xù)出臺配套政策法規(guī)，從而形成完備的事業(yè)單位人事管理法規(guī)體系。 第三，《條例》的施行有利于進一步理清復雜的法律關系。相對于國外政府和私人部門的二元社會組織分類方式，事業(yè)單位是我國獨有的一種社會組織形式，而目前各界對事業(yè)單位與其工作人員形成的人事關系、企業(yè)與勞動者形成的勞動關系之間的區(qū)別還存在不同認識，這就造成一種復雜的局面。例如， 2008年開始施行的《勞動合同法》第九十六條規(guī)定 “業(yè)單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規(guī)或者國務院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定；未作規(guī)定的，依照本法有關規(guī)定執(zhí)行”。也就是說，如果《條例》再拖延頒發(fā)，那么從法理來講，事業(yè)單位與其工作人員之間的人事關系將由《勞動合同法》來管轄。而顯然，《勞動合同法》又難以體現(xiàn)人事關系的特殊性。

從事業(yè)單位分類改革角度看條例

對于《事業(yè)單位人事管理條例》的意義，還必須從事業(yè)單位分類改革的大背景的角度來認識。 2011年3月，中共中央、國務院頒布了《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》， 7月又頒布了《關于分類推進事業(yè)單位改革配套文件》，形成了關于事業(yè)單位分類改革的“ 1+9”政策體系，完成了事業(yè)單位分類改革的頂層設計。此次事業(yè)單位分類改革開宗明義地提出和強調了向公益導向的回歸，簡而言之也就是政府的歸政府、市場的為公益一類、二類事業(yè)單位。公益回歸，這是此次事業(yè)單位分類改革的基本導向。 事業(yè)單位分類改革是事業(yè)單位人事制度改革推進的前提，而多年來事業(yè)單位分類改革推進不利，反過來制約著事業(yè)單位人事制度改革的進程。此次將公益導向作為事業(yè)單位分類改革的基本導向，這也就進一步明確了事業(yè)單位人事制度改革必然圍繞著純化后的履行公益職能的事業(yè)單位展開。因此，我們有理由做出這樣的判斷，正是由于事業(yè)單位公益導向的回歸和加強，事業(yè)單位人事管理的規(guī)范性和統(tǒng)一性也必然得到加強，而《條例》則是其標志性體現(xiàn)。 當然，這里所說的規(guī)范性和統(tǒng)一性的加強，是相對于此前事業(yè)單位人事管理相對分散的狀態(tài)而言的，這種加強仍然要按照“分類指導、分業(yè)推進、分級組織、分步實施”的基本方針展開。

《條例》涉及的若干關鍵問題

《條例》涉及到事業(yè)單位人事制度改革的諸多方面和問題，篇幅所限，這里只對若干關鍵問題做重點分類。

崗位設置 《條例》第六條規(guī)定“事業(yè)單位根據(jù)職責任務和工作需要，按照國家有關規(guī)定設置崗位”，這實際上重申了 2006年《事業(yè)單位崗位設置管理試行辦法》關于崗位設置的精神。但在實際執(zhí)行過程中，不同層次、不同類別的事業(yè)單位在崗位結構比例上存在較大差異，給實際執(zhí)行帶來諸多困難。比如按照崗位結構比例，一些單位高級專業(yè)技術職務已經(jīng)滿編，新進人員看不到職務晉升的希望，影響了積極性和創(chuàng)造性；但同時，也有一些單位特別是基層事業(yè)單位，卻存在著高級專業(yè)技術職務空缺的現(xiàn)狀。這是因為在政策的制定和實際的執(zhí)行過程中發(fā)生了錯位：《事業(yè)單位崗位設置管理試行辦法》中明確指出 “根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟、社會事業(yè)發(fā)展水平和行業(yè)特點，以及事業(yè)單位的功能、規(guī)格、隸屬關系和專業(yè)技術水平，實行不同的結構比例控制。專業(yè)技術高級、中級、初級崗位之間的結構比例全國總體控制目標為 1:3:6”。很多單位直接將 1:3:6作為本單位崗位結構比例控制的依據(jù)，顯然會帶來上述問題。

公開招聘和競聘上崗 《條例》對公開招聘和競爭上崗的程序做出了明確規(guī)定，與 2006年《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》相比較，做了一些改變，總體來說，是加強了方案制定和考試、考察過程，這主要是針對近年來事業(yè)單位公開招聘工作中存在的諸多違規(guī)問題采取的針對性措施，比如飽受詬病的“蘿卜招聘”問題。其中一個重要原因，就是因為公開招聘的相關規(guī)定仍不夠細致，在執(zhí)行過程中給具體執(zhí)行人員留下了太大的自主空間，而在缺乏有效監(jiān)督的情況下，這很容易帶來各種暗箱操作。在《條例》公布后，圍繞公開招聘將出臺相關的配套文件， 2014年10月人社部新聞發(fā)言人李忠說，下一步人社部將“研究制定事業(yè)單位工作人員獎勵、考核和競聘上崗等方面政策；推動在全國范圍建立完善事業(yè)單位聘用合同制度，研究起草聘用合同規(guī)定；進一步規(guī)范完善公開招聘制度，制定印發(fā)事業(yè)單位公開招聘回避規(guī)定和違規(guī)違紀處理辦法”，相關政策規(guī)范值得關注。 編外人員管理。這是事業(yè)單位公開招聘里較為復雜的一個問題，在《條例》中卻沒有涉及，但這個問題必須隨著事業(yè)單位分類改革和人事制度改革的推進予以解決。隨著事業(yè)單位的發(fā)展，人員規(guī)?？焖僭鲩L，但多年來編制數(shù)量卻沒有增長，大量單位采取了多種編外用人形式，有些單位比如公立醫(yī)院的編外人員規(guī)模很大，而長期以來編外人員管理又缺乏有效規(guī)范。這是一個非常大的問題，也是在《條例》之外需要密切注意的問題。

聘用合同 《條例》對聘用合同的簽訂、期限、解除、終止等做了一般性規(guī)定，如前引用的人社部發(fā)言人的相關言論，人社部正在“研究起草聘用合同規(guī)定”。需要注意的是，《條例》對聘用合同的有關規(guī)定與《勞動合同法》有較大區(qū)別，比如《勞動合同法》規(guī)定試用期最長為 6個月，而《條例》則為 1年。另外，關于兩者之間的法律適用問題也需要進一步明確，比如，《條例》中并沒有像《勞動合同法》所規(guī)定的那樣，用人單位與勞動者協(xié)商一致解除勞動合同的“用人單位應當向勞動者支付經(jīng)濟補償”；但是有人認為雖然《條例》沒有規(guī)定，《勞動合同法》作為國家法律是《條例》的上位法，那么事業(yè)單位工作人員在解除聘用合同時候也應當享有該補償金。這些差異還有待進一步明確。

考核 《條例》第二十條、第二十一條、第二十二條分別從考核內(nèi)容、考核類別、考核檔次、考核結果應用等方面進行了一般性規(guī)定。長期以來，事業(yè)單位人員考核的政策依據(jù)是 1995年原國家人事部頒布的《事業(yè)單位工作人員考核暫行規(guī)定》，在政策執(zhí)行中存在著較為突出的形式主義問題。從根本上而言，事業(yè)單位涵蓋行業(yè)廣泛、構成復雜，國家從整體層面只能進行一般性規(guī)范，而制度的貫徹執(zhí)行還有待于各事業(yè)單位根據(jù)自身情況和特點制定具體規(guī)定。此次《條例》以及后續(xù)的配套文件也主要是對事業(yè)單位工作人員考核做出一般性規(guī)定，但這些規(guī)定需要明確事業(yè)單位工作人員考核的各個關鍵環(huán)節(jié)。

工資福利 工資正常增長機制?！稐l例》第三十三條規(guī)定“國家建立事業(yè)單位工作人員工資的正常增長機制。事業(yè)單位工作人員的工資水平應當與國民經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調、與社會進步相適應”。有些學者對此做了過度解讀，認為事業(yè)單位工資將與市場水平掛鉤，趨于市場化。與此相對應，《公務員法》第七十三條也做出了類似規(guī)定：“國家建立公務員工資的正常增長機制”；而這是否也意味著公務員工資的市場化呢？很顯然，這種理解存在較大偏頗。 當前正在推進的事業(yè)單位分類改革就是強調事業(yè)單位回歸公益導向，重新確立事業(yè)單位作為國家公共部門的地位，因此所謂的市場化不符合這種基本導向。實際上，這里的工資正常增長機制則更強調的是通過工資調查和橫向比較等方式建立起事業(yè)單位工資決定機制、理順正常增長機制。目前，這項工作仍存在較多問題亟待解決。

社會保險 社會保險并軌。此前，有些專家認為的事業(yè)單位社保并軌從《條例》開始施行的 7月1日起同步實施，這是對該項規(guī)定的錯誤理解，因為一項政策的實施需要大量準備工作，而且還存在一個時機問題。 2014年12月，養(yǎng)老金雙軌制改革方案已經(jīng)擬定，并經(jīng)國務院常務會議和中央政治局常委會審議通過。事業(yè)單位社會保險并軌問題已無懸念，只是時機問題。 另外，事業(yè)單位分類改革“ 1+9文件”中的《事業(yè)單位職業(yè)年金試行辦法》對事業(yè)單位職業(yè)年金作了明確規(guī)定，只要符合“（一）依法參加事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險并履行繳費義務；（二）具有相應的經(jīng)濟負擔能力；（三）已建立民主協(xié)商機制”的事業(yè)單位都可建立事業(yè)單位職業(yè)年金，作為基本養(yǎng)老保險的補充。同時，參照企業(yè)年金相關規(guī)定，事業(yè)單位職業(yè)年金也會享受類似稅收優(yōu)惠，單位與職工繳納的保險費免予征稅，其投資收入予以減免稅優(yōu)惠。

人事爭議處理 由于過去較長時期各種問題的累積，造成了人事爭議處理領域的問題較為復雜，重點就在于人事爭議受理范圍方面。具體來說，哪些爭議屬于人事爭議，是按照合同方式，還是按照人員編制類別，等等，目前不同地區(qū)的人事仲裁部門在具體處理上還存在諸多差異，這也是一個有待進一步研究的問題。 進一步，關于人事爭議的處理，需要正確區(qū)分《條例》中規(guī)定的兩種不同方式。一種是仲裁，即《條例》第三十七條規(guī)定的“事業(yè)單位工作人員與所在單位發(fā)生人事爭議的，依照《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》等有關規(guī)定處理”。另外一種則是申訴，即《條例》第三十八條規(guī)定的“事業(yè)單位工作人員對涉及本人的考核結果、處分決定等不服的，可以按照國家有關規(guī)定申請復核、提出申訴”。相對于仲裁，申訴是通過單位內(nèi)部途徑獲得解決的方式，是在不平等地位的兩方間展開的。

事業(yè)單位人事管理的調整與完善

事業(yè)單位人事制度改革一方面是一個宏觀政策問題，另一方面也是事業(yè)單位人事管理科學性問題。具體來說需要處理好如下幾方面問題： 首先要處理好統(tǒng)一規(guī)范和內(nèi)部管理靈活性之間的關系。這是一個始終客觀存在的矛盾，由于我國事業(yè)單位構成復雜，加上地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡，這些都決定了國家統(tǒng)一的事業(yè)單位人事管理政策必須與當?shù)亍⒈締挝痪唧w實際相結合才能夠真正落地和發(fā)揮作用，但是單位內(nèi)部管理靈活性的發(fā)揮必須在國家統(tǒng)一的政策框架內(nèi)展開。兩者相輔相成，不可偏廢。 其次是不同行業(yè)之間事業(yè)人事管理的差異性問題。 2011年中共中央國務院《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》明確提出了“分類指導、分業(yè)推進、分級組織、分步實施”的方針； 2013年十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中也指出“加快公立醫(yī)院改革，落實政府責任，建立科學的醫(yī)療績效評價機制和適應行業(yè)特點的人才培養(yǎng)、人事薪酬制度”。很顯然，事業(yè)單位中大學、醫(yī)院、科研院所等不同類型單位之間人事管理存在較大差異。目前，已有一些地區(qū)和行業(yè)開始啟動，比如北京市 2014年10月發(fā)布了《北京市人民政府關于繼續(xù)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的若干意見》，提出“改革人事管理制度，讓醫(yī)務人員從‘單位人’轉向‘職業(yè)人’；改革薪酬制度，完善激勵約束機制，激活人力資源”。
再次，要不斷推進事業(yè)單位人事管理科學化。目前，大多數(shù)事業(yè)單位人事管理方式還較為傳統(tǒng)，缺少現(xiàn)代人力資源管理理念和思維，然而事業(yè)單位人員構成又以專業(yè)技術人員為主，因此如何提高事業(yè)單位人事管理的科學性是非常嚴峻的挑戰(zhàn)，這就需要依賴于事業(yè)單位人事管理制度創(chuàng)新，加快引入現(xiàn)代人力資源管理理念，不斷提升人員招聘、人才培養(yǎng)、績效考核、薪酬激勵等的科學性和有效性。