關于歷史街區(qū)詳細規(guī)劃的編制與審批

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1、歷史文化名城保護與建設工作的重點—歷史街區(qū)詳細規(guī)劃

　　歷史文化名城的保護規(guī)劃是多層次的，每個環(huán)節(jié)實質性的工作內容都不能缺損，但是規(guī)劃體系中最重要的是歷史街區(qū)的詳細規(guī)劃。20世紀90年代以來大規(guī)模的城市建設沒有對歷史建筑和歷史環(huán)境給予足夠的重視，多數(shù)歷史文化名城的建筑遺產在這一過程中受到嚴重損失。作為文物保護單位的建筑遺產大部分以孤立的形態(tài)得以保存，能夠體現(xiàn)出城市部分歷史風貌的就只有一小部分殘留的成片的歷史街區(qū)了，加之歷史街區(qū)中多數(shù)建筑缺少《文物法》對文物保護單位那樣明確的法律保護，因而21世紀初歷史文化名城保護的結果如何，將在很大程度上決定歷史街區(qū)未來的命運。此外，許多歷史文化名城總體規(guī)劃層次的名城保護專項規(guī)劃已經(jīng)完成，保護框架已經(jīng)明確，保護工作已經(jīng)向實施總體規(guī)劃的下一個層次—詳細規(guī)劃轉化。因此，緊緊抓住歷史街區(qū)的詳細規(guī)劃并設法保證其編制質量便成為今后一個階段名城保護與建設工作的重點。總體規(guī)劃完成后，在其指導下的詳細規(guī)劃其實是有多種結果的，是否選擇合理的并有利于保護的方式進行是至關重要的。那么，誰對歷史地段的詳細規(guī)劃以及規(guī)劃的具體方式和質量進行選擇和評定呢？讓我們來看一看我國目前的規(guī)劃審批制度。

　　2、現(xiàn)行規(guī)劃審批制度中對歷史街區(qū)詳細規(guī)劃的審批存在弊端

　　《城市規(guī)劃法》第二十一條明確規(guī)定了城市規(guī)劃的分級審批制度：“直轄市的城市總體規(guī)劃，由直轄市人民政府報國務院審批。……設市城市和縣級人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報市人民政府審批。……城市分區(qū)規(guī)劃由城市人民政府審批。……城市詳細規(guī)劃由城市人民政府審批；編制分區(qū)規(guī)劃的城市的詳細規(guī)劃，除重要的詳細規(guī)劃由城市人民政府審批外，由城市人民政府城市規(guī)劃行政主管部門審批”。由此可見，城市的總體規(guī)劃是由上一級政府部門審批的，而詳細規(guī)劃的制定和審批權在地方政府和地方規(guī)劃行政主管部門，對于歷史文化名城和歷史文化名城中的歷史街區(qū)并沒有特殊的規(guī)定。這就是說，歷史街區(qū)詳細規(guī)劃的質量和具體實施情況都由并僅僅由其所在地的人民政府把握。

　　對歷史建筑和許多文化遺產的保護是要付出一定的經(jīng)濟代價的，我國現(xiàn)階段的制度是地方政府作為付出這個代價的主體，為全國乃至全人類保存這些文化遺產，所以，建筑遺產保護一直面臨著局部利益和整體利益的矛盾問題。對地方政府而言，當建筑遺產不能直接產生經(jīng)濟效益時，對歷史建筑的保護就成為經(jīng)濟上的包袱和城市建設中的障礙。這樣，地方政府在保護中比較難于保持積極主動的態(tài)度，其工作的局限性比較明顯。因此，要設法將詳細規(guī)劃在更大的范圍內進行控制，這一范圍目前以省為單位來界定是比較合適的。筆者以浙江省為例來探討省主管部門對歷史街區(qū)的詳細規(guī)劃進行控制的問題。

　　3、浙江省歷史文化名城保護規(guī)劃編制要求

　　浙江省是我國歷史文化保護工作做得比較好的省份，于2002年8月頒布實施了《浙江省歷史文化名城保護規(guī)劃編制要求》，它規(guī)定了歷史文化名城保護規(guī)劃應包括的內容和深度。其中第四條“編制保護規(guī)劃的內容”中第六點明確包括了歷史地段保護規(guī)劃，并要求其中包括重點保護區(qū)的修建性詳細規(guī)劃。第六條“編制保護規(guī)劃的深度”第一點明確規(guī)定“保護規(guī)劃是城市總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃階段的規(guī)劃，對于保護規(guī)劃確定的重點保護區(qū)、傳統(tǒng)風貌協(xié)調區(qū)和需要保護整體環(huán)境的文物古跡應達到詳細規(guī)劃深度”。（注：浙江省稱將歷史街區(qū)稱為歷史地段，并要求對歷史地段劃定重點保護區(qū)和風貌協(xié)調區(qū)。）

　　由此可見，浙江省是想在總規(guī)階段對歷史地段的詳細規(guī)劃進行控制。雖然在實施過程中存在著各種問題，但是這種做法對詳細規(guī)劃的控制依然是有效的，并且有利于歷史地段的保護。需要指出的是浙江省的歷史文化名城規(guī)模都不太大，對那些百萬人口以上的大城市和特大城市來說，要求其在總規(guī)階段將每一個歷史街區(qū)都做到詳細規(guī)劃程度是非常困難的。在總規(guī)階段控制詳規(guī)對中小市鎮(zhèn)應該是適合的，但是并不適合所有的歷史文化名城。因此，還必須探索和嘗試其它的方式。

　　4、控制歷史街區(qū)詳細規(guī)劃的多種途徑

　　由于全國各省份情況不一，差異較大，不太可能實行統(tǒng)一的政策和方法，現(xiàn)將其簡單歸為三種情況：

　　第一種情況是在總體規(guī)劃中控制歷史街區(qū)的詳細規(guī)劃。這種方法比較適合規(guī)模較小的歷史文化市鎮(zhèn)，即在總體規(guī)劃的專項規(guī)劃中完成對歷史街區(qū)的詳細規(guī)劃。由于城市規(guī)模不大，總體規(guī)劃涉及的內容不是很龐雜，使它在歷史文化名城保護專項規(guī)劃中有能力深入到詳細規(guī)劃程度。

　　這樣做可以將歷史街區(qū)詳細規(guī)劃的審批級別等同總體規(guī)劃的審批級別，即向上推了一級：歷史文化名城由省一級主管部門審批，歷史文化名鎮(zhèn)則由市一級主管部門審批。如果省一級的歷史文化名鎮(zhèn)質量較高，所在省份對其有較為嚴格的要求，可以規(guī)定對省級歷史文化名鎮(zhèn)的保護規(guī)劃由省主管部門審批。這就是第二種情況，由省級的主管部門專門審批歷史街區(qū)的詳細規(guī)劃。

　　由省級的主管部門審批歷史街區(qū)的詳細規(guī)劃可以使所有的歷史街區(qū)的規(guī)劃情況控制在省級，能夠比較好地控制歷史街區(qū)的詳細規(guī)劃，應該是比較理想的方式。但是如果所在省份有較多的歷史文化名城、名鎮(zhèn)和眾多歷史街區(qū)，審批工作都集中在省里，省主管部門的負擔將會較重，實際操作起來會有很大困難，所以，還需要有針對這一種情況的解決方法。

　　以上兩種方法是重點控制歷史地段詳細規(guī)劃的終端，通過加強審批的級別來控制編制結果，那么，我們是不是可以試著從它的起點入手呢？也就是說以較為嚴格的方式對歷史街區(qū)詳細規(guī)劃的編制要求進行規(guī)定。大多數(shù)情況下，編制要求都是有的，但是不夠嚴格，不夠詳細，不能使歷史街區(qū)的詳細規(guī)劃真正地得到控制。編制要求的制定必須有可操作性和法律效力，并指定監(jiān)督機構。為了使這些方法更為有效，還應將歷史街區(qū)的詳細規(guī)劃在審批級別的主管部門備案，即使是審批后的變更都要進行重新審批。

　　5、歷史街區(qū)詳細規(guī)劃的內容和深度要求

　　為了給規(guī)劃的審批提供原則和操作平臺，并為規(guī)劃編制要求的制定提供依據(jù)，現(xiàn)將歷史街區(qū)詳細規(guī)劃應包括的基本內容和要求簡要說明如下，規(guī)劃中可根據(jù)實際情況進行適當調整。

　　①劃定重點保護區(qū)和風貌協(xié)調區(qū)的范圍并提出相應的保護要求，重點保護區(qū)達到修建性詳細規(guī)劃深度。

　?、趯v史價值的評價和歷史要素的評估，包括對歷史建筑單體的評估和歷史地段綜合價值的評估，以及和規(guī)劃相關的單項內容的評估。

　?、蹖v史地段內現(xiàn)有建筑提出具體的處理意見，應具體到每一類或每一棟建筑。④對其中新建建筑提出控制要求，包括高度控制，對體量、形式、色彩和材料的明確規(guī)定，規(guī)定的具體內容依據(jù)歷史地段原有的歷史信息確定，以保持歷史風貌并與真正的歷史建筑有所識別為標準，此外還應說明建筑細部所應采用的傳統(tǒng)形式、工藝及其具體做法。

　?、萏岢鰵v史建筑改造的方案，提出道路、消防、綠化和設施規(guī)劃原則和要求。

　?、拮龀鲇玫卣{整，改善人口密度，組織交通和停車，指出歷史地段目前存在的問題，并注重與城市總體規(guī)劃銜接。

　?、呋A資料的調查、搜集和整理，包括歷史、現(xiàn)狀和社會調查。歷史要素調查主要包括對城市或村落歷史沿革、相關的歷史地圖、重要的歷史事件和典故、歷史名人、文物古跡、傳統(tǒng)格局、風景名勝、古樹名木、水系古井現(xiàn)狀分布等的調查。此外，還包括對傳統(tǒng)工藝、民俗、地方傳統(tǒng)工藝、地方戲曲、口述文化遺產等在內的非物質文化的調查。現(xiàn)狀調查包括對重要歷史建筑的測繪、歷史地段土地使用情況、基礎設施、建筑風貌、質量、年代、層數(shù)與屋頂形式以及現(xiàn)狀分析等的調查。社會調查包括實際使用情況、家庭結構、家庭收入、居民意愿等的調查。

　　⑧對體現(xiàn)歷史文化名城和歷史街區(qū)傳統(tǒng)文化內涵的內容進行深入研究，并做出文化特征分析，所有物質形態(tài)的內容都應附有圖紙或表格。

　　6、結語

　　歷史文化名城和歷史街區(qū)的保護是多環(huán)節(jié)的，規(guī)劃設計、規(guī)劃實施、使用管理、規(guī)章制度等等都對保護的結果起著至關重要的作用，本文著眼于對規(guī)劃設計的質量管理，是因為規(guī)劃在這一系列環(huán)節(jié)中起著龍頭和法規(guī)的作用，是建設行為的規(guī)范，在歷史文化名城的保護中起著更為決定性的作用。

　　需要指出的是，提高歷史街區(qū)詳細規(guī)劃管理級別的方法是基于地方政府不夠主動，地方的管理水平不夠理想，制度不夠健全等前提。隨著制度的不斷健全，人員素質和管理水平的不斷提高，歷史環(huán)境保護的質量將不再與管理級別有著如此緊密的關系。

　　保證歷史街區(qū)詳細規(guī)劃質量的方法有很多，不是單一的，可根據(jù)各個地區(qū)的具體情況采取對自身較為有效的方法，也可以同時采用幾種方法。此外，還有一些輔助方法，如加強人民代表大會及人民群眾的參與和監(jiān)督作用，要求歷史名城、名鎮(zhèn)歷史文化保護區(qū)保護規(guī)劃需經(jīng)所在地同級人民代表大會或其常務委員會審查同意；要求歷史街區(qū)的規(guī)劃應實行公示制度等等，這些對保證歷史地段的詳細規(guī)劃的編制質量都是非常有效的。