英卓華：城鎮(zhèn)化應(yīng)促進全民共享繁榮

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世界銀行常務(wù)副行長 英卓華

英卓華，世界銀行常務(wù)副行長，主管世行的全球運營以及人類發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、減貧與經(jīng)濟管理和金融與私營部門發(fā)展等主題領(lǐng)域的知識產(chǎn)品。

“我們雙方合作開展這項關(guān)于城鎮(zhèn)化研究的課題，主要是幫助中國政府重新設(shè)計城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，使城鎮(zhèn)化更加以人為本，促進共享繁榮。”世界銀行常務(wù)副行長英卓華前不久在世界銀行駐中國代表處的辦公地接受專訪說。

英卓華所說的“雙方合作”指的是由世界銀行和國務(wù)院發(fā)展研究中心合作推出的研究報告——《中國：推進高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化》(下稱“報告”)。該報告全面系統(tǒng)地闡述和分析了中國城鎮(zhèn)化取得的成就與面臨的挑戰(zhàn)，并對城鎮(zhèn)化進程中迫切需要的改革提出了具有可操作性的政策建議，提出中國要推進高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，同時描述了在改革情境下2030年的城鎮(zhèn)化格局。

圍繞這次合作以及中國的城鎮(zhèn)化問題，我們專訪了世界銀行常務(wù)副行長英卓華。

推進高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化

Q：請您評價一下世界銀行與國務(wù)院發(fā)展研究中心聯(lián)合推出的《中國：推進高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化》報告。您認為，這份報告的最大價值和亮點體現(xiàn)在什么地方?

英卓華：城鎮(zhèn)化對中國政府來講是一個非常重要的政策領(lǐng)域，我們雙方合作開展這項關(guān)于城鎮(zhèn)化研究的課題，主要是幫助中國政府重新設(shè)計城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，使城鎮(zhèn)化更加以人為本，促進共享繁榮。

中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展進程是非常迅速的。對政府來講，如何能夠很好地管理農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的過程是一種挑戰(zhàn)。當(dāng)然在城鎮(zhèn)化過程中也有很多積極的方面，比如進一步提高生產(chǎn)率水平;進一步促進知識積累，推進創(chuàng)新;以有效的方式降低成本，減少一些城鎮(zhèn)化的負面影響;減少不平等現(xiàn)象的出現(xiàn);降低污染，減少一些低效投資等。

我們雙方合作的這項研究為中國提供了實現(xiàn)高效、包容和可持續(xù)城鎮(zhèn)化的一個路徑。這種新模式通過更好地分配土地、勞動力和資本，可以比過去更廣泛地分享城鎮(zhèn)化的收益，而且可以實現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)性，同時保障中國的糧食安全。

在城鎮(zhèn)化的新模式下，政府將發(fā)揮不同的作用。政府應(yīng)當(dāng)支持而不是取代市場。政府應(yīng)當(dāng)允許中國的城市更有機和更高效地成長。新型城鎮(zhèn)化不僅僅是關(guān)于磚瓦砂漿，而是在戰(zhàn)略中突出以人為核心。

這份報告并沒有提供一個簡單的教科書式的解決方案，而是考慮到中國具體的政治經(jīng)濟情況。報告勾勒出一個全面的一攬子改革方案，考慮到各種問題緊密聯(lián)系，必須進行全面的改革，零敲碎打的改革解決不了問題。

Q：報告提出，中國要推進高效、包容、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。如何理解“高效、包容、可持續(xù)”這三個關(guān)鍵詞?

英卓華：首先來說高效。目前中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式基本是鼓勵城市擴張，越來越多的農(nóng)村土地和農(nóng)業(yè)用地的用途發(fā)生了改變，被用作城市建設(shè)用地，這種做法導(dǎo)致的一個結(jié)果就是城市“蔓延”。這不僅僅意味著城市交通的效率變低，同時因為這種發(fā)展方式使城市的密度降低，低密度的發(fā)展方式帶來了基礎(chǔ)設(shè)施投資方面的浪費，也給人們上下班帶來了更高成本。

所以城市的發(fā)展應(yīng)該提高密度，減少土地的用途轉(zhuǎn)換，這樣有利于提高城市發(fā)展的效率，使經(jīng)濟活動可以集中在一個比較小的空間范圍內(nèi)。同樣也有利于實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，還可以減少對環(huán)境的負面影響。這樣人們不會把更多時間花在上下班的路途中，可以減少二氧化碳的排放。

其次來說包容。包容性主要涉及兩個方面。一方面是城市地區(qū)外來轉(zhuǎn)移人口，要確保這些外來人口能夠和城市本地居民享受同樣的基本公共服務(wù)。這將有利于實現(xiàn)共享繁榮的目標(biāo)，使這些外來人口能夠獲得教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生、供水等相關(guān)的公共服務(wù)，同時也有助于提高這些外來轉(zhuǎn)移人口的生產(chǎn)率水平。這也解釋了為什么改革戶籍制度是非常重要的，因為它有助于實現(xiàn)城市的包容性發(fā)展。第二個方面就是可以為農(nóng)民提供更好的補償，進一步保障農(nóng)民的土地所有權(quán)，減少在土地轉(zhuǎn)換過程中價格的扭曲。從包容性的角度講，確保在城市地區(qū)生活的外來人口能夠共享繁榮，也要保證那些繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民同樣能夠受益，這樣就能減少窮人和富人之間的不平等差距，也有助于減少城鄉(xiāng)差距。

最后來說可持續(xù)性?？沙掷m(xù)性同樣涉及到兩個方面。一方面是強調(diào)環(huán)境保護的重要性，這也是為什么污染治理尤為重要;另一方面是保證財政的可持續(xù)性，城鎮(zhèn)化需要有可持續(xù)的財政收入來源，比如稅收收入。

Q：正如您所說，城鎮(zhèn)化需要有可持續(xù)的財政收入來源。那么在城鎮(zhèn)化資金籌集的問題上，您有何建議?

英卓華：我認為，要想解決這個問題，應(yīng)該重新設(shè)計城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，使城鎮(zhèn)化的發(fā)展更加高效、包容和可持續(xù)。比如，如果能夠提高效率，也就意味著在同樣的政策下，在基礎(chǔ)設(shè)施方面所需要的投資額可以降低。比如，按照目前的發(fā)展趨勢，中國城市在未來15年將在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投入約5.3萬億美元，而如果能夠推進更高效、密集的城鎮(zhèn)化，也許這個投資額會降到3.9萬億美元，也就是可以節(jié)省1.4萬億美元的資金，相當(dāng)于2013年GDP的15%。

此外，地方政府需要有更多的收入渠道來提高地方政府資金的可持續(xù)性，這需要進行一些政策方面的改變，使城鎮(zhèn)化發(fā)展更具有包容性。其中一項措施就是征收房產(chǎn)稅，通過征收房產(chǎn)稅來獲得財政收入，以便提供更好、更高質(zhì)量的公共服務(wù)，包括對一些外來轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)。

將城市融資建立在更可持續(xù)的基礎(chǔ)之上的同時，要建立有效約束地方政府的財政紀律。在這點上，世界銀行和國務(wù)院發(fā)展研究中心建議改革政府間轉(zhuǎn)移支付制度和財政體制。同時，提高財政透明度可以對地方領(lǐng)導(dǎo)層施加財務(wù)紀律，使他們對居民更加負責(zé)任。地方政府可以直接舉債，但須在中央政府嚴格規(guī)定的框架內(nèi)，以避免過度負債。

中國城鎮(zhèn)化有助于全球經(jīng)濟繁榮

Q：您認為，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟增長是一種什么樣的關(guān)系?如何理解中國城鎮(zhèn)化對世界經(jīng)濟的意義?

英卓華：城鎮(zhèn)化做得好可以成為經(jīng)濟發(fā)展的一大引擎。從全球來看，近80%的GDP產(chǎn)生在城市。任何一個國家，如果不能把城鎮(zhèn)化的事情做好，很難達到中等或者更高的收入水平。

現(xiàn)在有超過一半的人口生活在城市里，到2030年預(yù)計大概有三分之二的世界人口將會是城鎮(zhèn)人口。隨著城鎮(zhèn)人口的增長，工資水平的提高，生產(chǎn)率水平的提高，就業(yè)、生產(chǎn)效率得到促進提高，需要有一個更加有效的勞動力市場，同時要有知識的外溢效應(yīng)，把這個過程跟全球經(jīng)濟的進程緊密相連。經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化是緊密相連的，但兩者之間并不是一個必要的、互相牽連的關(guān)系，需要有一個比較穩(wěn)健的公共政策，解決好城鎮(zhèn)化過程中污染、交通擁擠以及生活成本的上漲等問題，以免拖累城鎮(zhèn)化的積極效應(yīng)。

中國過去30年的城鎮(zhèn)化發(fā)展給提高生產(chǎn)率水平帶來了很大的推動力。城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個結(jié)果就是促進中國經(jīng)濟的高增長。目前中國已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟體，這在一定程度上也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)果。中國的經(jīng)濟增長，從過去一直到現(xiàn)在，很大程度上都是依靠投資和出口來拉動，因此投資和出口成為了經(jīng)濟增長的引擎。中國有95%的出口都是來自于大城市，這也是城鎮(zhèn)化的一個發(fā)展結(jié)果。

當(dāng)然中國的經(jīng)濟發(fā)展與全球經(jīng)濟的關(guān)聯(lián)是十分明顯的，中國經(jīng)濟如果能保持健康、高速增長就意味著中國需要從其他國家進口更多的原材料，肯定會給其他經(jīng)濟體或其他國家?guī)硪绯鲂?yīng)，中國能夠生產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)和廉價的商品，有助于全球經(jīng)濟的繁榮發(fā)展，也有助于全球經(jīng)濟保持在一個低通脹的水平。

Q：您認為中國的城鎮(zhèn)化與其他發(fā)展中國家或是發(fā)達國家相比有什么特殊性?

英卓華：中國的特殊性首先是規(guī)模大，每年有大量人口轉(zhuǎn)移到城市。中國未來城鎮(zhèn)化率的水平將接近60%甚至達到70%，這意味著到2030年全球每6個城鎮(zhèn)人口中就有一個是中國人，所以中國的城鎮(zhèn)化規(guī)模之大是顯而易見的。

中國的城鎮(zhèn)化支持了中國舉世矚目的經(jīng)濟增長和快速的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。中國避免了城鎮(zhèn)化的一些通病，特別是貧困、失業(yè)和貧民窟。但是，盡管取得了成功，壓力也開始顯現(xiàn)。

從挑戰(zhàn)的角度看，過去中國經(jīng)濟主要是依賴投資和出口來拉動，未來應(yīng)該更多依靠提高國內(nèi)消費;城鎮(zhèn)化主要依靠土地用途轉(zhuǎn)換和土地融資，因而導(dǎo)致了城市蔓延，有時也造成了空城和浪費;沒有城市戶籍的居民在城市里無法享受到均等的公共服務(wù)等。

面對目前這些挑戰(zhàn)，政策層面需要進行一些調(diào)整，比如需要進行戶籍制度改革、土地定價和土地政策方面的改革等。

如果中國能夠應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，成功地管理好城鎮(zhèn)化進程，就意味著中國能給其他國家提供非常重要的可借鑒經(jīng)驗，尤其是對其他也面臨著同樣的城鎮(zhèn)化挑戰(zhàn)的發(fā)展中國家。

當(dāng)我們考慮中國的新型城鎮(zhèn)化模式時，也是在為其他面臨類似問題的國家提供解決之道。中國城鎮(zhèn)化的成功可以為全球解決城鎮(zhèn)化問題提供指導(dǎo)。

Q：您怎么看待中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展前景?

英卓華：未來，城鎮(zhèn)化將繼續(xù)成為中國提高生產(chǎn)率、促進經(jīng)濟高增長的一個重要因素，但是要確保城鎮(zhèn)化是一種健康的發(fā)展趨勢。同時要使城鎮(zhèn)化成為經(jīng)濟增長的一個合理來源，就需要政府采取新的政策措施，進一步確保城鎮(zhèn)化不僅僅能推動經(jīng)濟增長，更重要的是能夠有助于實現(xiàn)減貧和促進共享繁榮的目標(biāo)。

在過去30年里，中國使5億多人擺脫了絕對貧困，這是非同尋常的成就。中國已向全世界表明，它正在穩(wěn)步邁向消除貧困的目標(biāo)。中國可以再接再厲，管理好城鎮(zhèn)化，確保全體公民從發(fā)展和經(jīng)濟增長中公平受益。

到2030年，中國城鎮(zhèn)化率將達到70%的水平。因此非常重要的一點是要確保外來人口能夠享受相關(guān)的福利，這將有助于保證城鎮(zhèn)化有積極的發(fā)展趨勢。

Q：請您介紹一下，未來世界銀行將會以何種方式參與到中國的城鎮(zhèn)化進程中，將有哪些支持中國城鎮(zhèn)化的項目?

英卓華：一方面，在政策層面，我們會開展一些討論和研究。這種積極的參與方式可以為中國政府和世界銀行提供一個相互學(xué)習(xí)的機會，也有助于向中國引入其他國家在這方面的經(jīng)驗教訓(xùn)。另一方面，在項目層面，世界銀行的項目中有70%是關(guān)注城市發(fā)展的，比如，在城市交通設(shè)施的發(fā)展方面，如何能建立起高效的交通體系，如何能夠使地鐵和公交站點有更好的結(jié)合界面，以便減少污染的排放等。