加快建立我國(guó)農(nóng)業(yè)節(jié)水保障體系的對(duì)策和建議

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近年來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)節(jié)水得到了較快發(fā)展，在一定程度上緩解了農(nóng)業(yè)水資源的供需矛盾。但與我國(guó)水資源短缺的形勢(shì)和社會(huì)發(fā)展的要求相比，農(nóng)業(yè)節(jié)水的發(fā)展速度和規(guī)模仍然嚴(yán)重滯后。關(guān)鍵是沒(méi)有建立適應(yīng)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水的保障體系。發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水不僅是技術(shù)問(wèn)題，更主要是管理體制和政策問(wèn)題，涉及用水管理體制和投資機(jī)制、水價(jià)政策、法律法規(guī)、技術(shù)創(chuàng)新和觀念更新等諸多方面。必須從農(nóng)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、水資源可持續(xù)利用以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的高度，充分認(rèn)識(shí)發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水的戰(zhàn)略地位和作用。

一、制約我國(guó)農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展的主要問(wèn)題

　?。保狈茖W(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃

　　全面規(guī)劃、合理布局是農(nóng)業(yè)節(jié)水健康快速發(fā)展的基礎(chǔ)。由于以往對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展戰(zhàn)略和客觀規(guī)律研究不夠，在指導(dǎo)和推動(dòng)農(nóng)業(yè)節(jié)水工作中存在著主觀性、盲目性。有些地方不考慮當(dāng)?shù)氐淖匀缓蜕鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件，片面強(qiáng)調(diào)單項(xiàng)技術(shù)，盲目追求“先進(jìn)技術(shù)”，造成一些節(jié)水工程高投入、低效益。有些地方對(duì)水資源狀況不清，對(duì)上下游的關(guān)系研究不夠，沒(méi)有考慮生態(tài)環(huán)境用水，盲目擴(kuò)大灌溉面積及高耗水作物，造成過(guò)量引用地表水，超量開(kāi)采地下水。已經(jīng)制定的一些農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展規(guī)劃，由于沒(méi)能很好地與當(dāng)?shù)氐乃Y源規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃及國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，往往難以落實(shí)。

　　２．管理體制不適應(yīng)

　?、偎Y源管理不統(tǒng)一。我國(guó)《水法》規(guī)定，“國(guó)務(wù)院水行政部門負(fù)責(zé)水資源的統(tǒng)一管理”，但目前尚未形成統(tǒng)一的管理體制。造成河流的上下游、左右岸、地表水與地下水、取水與排水、清水與臟水的管理不統(tǒng)一，有限的水資源不能得到合理、高效地開(kāi)發(fā)利用。處于上游及靠近河流的地區(qū)無(wú)節(jié)制的引水，不僅浪費(fèi)了水資源，而且引發(fā)土壤次生鹽堿化，甚至造成下游河道斷流。在下游和距河流較遠(yuǎn)的地區(qū)，由于河水供不應(yīng)求而大量開(kāi)采地下水，造成地下水位持續(xù)下降，形成一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。在許多灌區(qū)，由于地表水與地下水沒(méi)能實(shí)行統(tǒng)一管理，不同水源的水價(jià)政策不協(xié)調(diào)，致使能有效提高灌區(qū)水資源利用效率的井渠結(jié)合方式長(zhǎng)期難以推開(kāi)。

　?、诠鄥^(qū)管理體制不適應(yīng)。目前我國(guó)灌區(qū)管理體制基本上是事業(yè)型的，不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。存在的主要問(wèn)題：一是產(chǎn)權(quán)不清。主管部門與灌區(qū)及用水者的職責(zé)模糊，灌區(qū)及用水者只管用不管修，致使國(guó)家和各級(jí)政府投資建設(shè)的工程不能發(fā)揮應(yīng)有的效益，更不能保值增值。二是經(jīng)營(yíng)不能自主、經(jīng)費(fèi)不能自給。灌區(qū)管理單位對(duì)灌區(qū)工程建設(shè)和水量調(diào)度缺乏自主權(quán)，行政干預(yù)較多。目前灌區(qū)的主要經(jīng)濟(jì)收入是水費(fèi)，由于水價(jià)普遍低于成本，多數(shù)灌區(qū)入不敷出，不能維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)。三是灌區(qū)用水計(jì)量設(shè)施不配套，主管部門對(duì)灌區(qū)用水定額與節(jié)水指標(biāo)沒(méi)有考核。許多灌區(qū)為了增加水費(fèi)收入而設(shè)法鼓勵(lì)農(nóng)民多用水。四是灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)臃腫，增加了灌區(qū)負(fù)擔(dān)。五是用水戶參與管理的機(jī)制尚未普遍建立起來(lái)。

　　３．投入嚴(yán)重不足，投資政策不合理

　?、偻度雵?yán)重不足。８０年代以來(lái)，水利基本建設(shè)投資占全國(guó)基本建設(shè)總投資的比重逐年下降，在水利基本建設(shè)投資中灌溉工程的比重也在不斷減小，由５０年代的３０％降到１９９４年的１０％。農(nóng)業(yè)實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，地方對(duì)農(nóng)田水利的投資和農(nóng)民投勞均大幅減少。１９９９年以來(lái)，國(guó)家大幅度增加了水利投資，但主要用于大江大河整治。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“九五”前３年，我國(guó)節(jié)水灌溉工程建設(shè)總投資約２５０億元，其中，國(guó)家基建投資１０億元，地方財(cái)政投資６０億元，中央安排專項(xiàng)貸款５３億元（中央和地方財(cái)政貼息３．１６億元），群眾自籌１２７億元。也就說(shuō)，在農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程建設(shè)總投資中，國(guó)家和地方政府投資占３０％，農(nóng)民自籌和貸款占７０％。由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，廣大農(nóng)民的收入還很低，難以承擔(dān)全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的投資需求。