建立BT項目投資的真正規(guī)則

申請免費試用、咨詢電話：400-8352-114

63號文并非禁止BT，而是從預(yù)算管理的角度限制地方政府通過BT模式進行融資的規(guī)模。凡納入地方財政預(yù)算、落實了分年資金償還計劃的BT項目可以上；凡沒有納入預(yù)算、沒有落實回購資金計劃的BT項目不能上。

從我國BT立法的現(xiàn)狀和當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展的大背景來審視463號文的立法意圖

BT模式實質(zhì)上是一種融資模式，即“項目發(fā)起人根據(jù)合同安排選擇投資人承擔(dān)項目的籌資和建設(shè)，待項目建成后接收符合約定的該項目，并根據(jù)約定向投資人支付該項目的總投資及合理資金回報”。463號文對BT項目最直接、最基本的原則性規(guī)定是：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)”。也就是說，除了法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不能采用BT模式進行融資。

那么，目前我國BT模式的立法現(xiàn)狀如何呢？目前我國沒有專門針對特許經(jīng)營項目或BT項目的法律法規(guī)，有關(guān)BT項目的規(guī)定散見于《預(yù)算法》《政府采購法》《招標投標法》《預(yù)算法實施條例》《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》等法律法規(guī)和部門規(guī)章的個別條款中以及一些省市出臺的地方性規(guī)章中。分析和審視這些法律法規(guī)，有利于我們深入理解463號文的立法意圖，有利于更加全面地認識新政下BT項目投資的風(fēng)險究竟在哪里，也有利于我們找到新政下投資BT項目的真正規(guī)則。

463號文的立法基礎(chǔ)實際上是《預(yù)算法》，根據(jù)《預(yù)算法》所確定的“量入為出、收支平衡”，地方政府不得發(fā)行地方政府債券和政府支出必須按照預(yù)算執(zhí)行的原則，政府性債務(wù)借入及償還均應(yīng)納入預(yù)算管理。因此，463號文規(guī)定“對符合法律或國務(wù)院規(guī)定可以舉借政府性債務(wù)的公共租賃住房、公路等項目，確需采取代建制建設(shè)并由財政性資金逐年回購（BT）的，必須根據(jù)項目建設(shè)規(guī)劃、償債能力等，合理確定建設(shè)規(guī)模，落實分年資金償還計劃”，實際是在管制償債資金來源及償債計劃，也即應(yīng)將BT項目納入預(yù)算管制。

另一方面，從當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展的大背景，特別是地方經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀來分析463號文出臺的一個很重要的動因，我們會很容易地得出這樣的判斷，即“防止換屆年地方債務(wù)的再擴張”。據(jù)有關(guān)研究機構(gòu)估算，2012年底我國地方政府債務(wù)余額大致在13.07萬億元，高于市場預(yù)期的12萬億元，占GDP的23.7%，2013年地方債務(wù)到期量在2.9萬億元左右，占地方本級財政收入的54%，營業(yè)稅改征增值稅后，地方財政收入增速存在下行風(fēng)險，這使得地方政府償債壓力依然不小。在時下經(jīng)濟仍不景氣的大背景下，擺在地方領(lǐng)導(dǎo)案頭上最棘手的問題，莫過于如何在短期內(nèi)提振地方經(jīng)濟，以便盡快給組織、群眾交出一份滿意的答卷。同時從歷史來看，固定資產(chǎn)投資的周期與地方官員的任期步調(diào)十分吻合，政府換屆后往往伴有固定資產(chǎn)投資快速上行。463號文的出臺，會在一定程度上規(guī)范地方融資行為，防止換屆后地方政府新一輪的投資沖動和地方債務(wù)規(guī)模的再擴張。

因此，我們可以對463號文的立法意圖及其對投資BT項目的影響得出這樣的結(jié)論：一是463號文并非禁止BT，而是從預(yù)算管理的角度限制地方政府通過BT模式進行融資的規(guī)模，凡納入地方財政預(yù)算，落實了分年資金償還計劃的BT項目可以上，凡沒有納入預(yù)算，沒有落實回購資金計劃的BT項目不能上；二是可以舉借政府性債務(wù)，采取代建制建設(shè)并由財政性資金逐年回購（BT）的項目限定在公共租賃住房、公路等公益性項目。

463號文對BT項目投資人和承建單位的主要影響

土地融資模式受到?jīng)_擊，地方政府融資能力一定程度上受到削弱，短期內(nèi)可能造成市場規(guī)?？s小，地方投資主導(dǎo)的基建項目進度可能受到影響。由于463號文強調(diào)地方各級政府不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源，不得授權(quán)融資平臺公司承擔(dān)土地儲備職能和進行土地儲備融資，不得將土地儲備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲備業(yè)務(wù)無關(guān)的項目，目前一些地方采用的以土地預(yù)期出讓收入、土地使用權(quán)抵押或者土地一級開發(fā)權(quán)抵償權(quán)BT項目回購款的運作模式將會受到較大的影響，已經(jīng)運作的此類BT項目，在現(xiàn)有政策下必須改變回購方式，今后新上馬的BT項目也較難再采用“BT+土地”的捆綁模式。受此影響，地方投資主導(dǎo)的基建項目的進度可能受到影響，而中央投資主導(dǎo)的項目受影響較小。

銀行加大對BT項目貸款審批的監(jiān)管，造成投資人融資成本的增加。由于加大了對新建項目的預(yù)算管理，出于風(fēng)險考慮，預(yù)算外的投資項目，如未經(jīng)地方人大批準納入預(yù)算的項目，投資人將很難獲得銀行的貸款，投資人如自身資金實力不強、企業(yè)資信不高，想要取得銀行貸款，一方面將付出更高的貸款利率（資金成本），另一方面也需要提供更有效的擔(dān)保方式（如提供實物資產(chǎn)抵押等），必將造成投資人融資成本的增加。同時，對自身實力和抗風(fēng)險能力不夠強的投資人來說，想要在與資金實力強勁的對手的競爭中勝出的難度也將大大的增加。

政府及其融資平臺取得信托資金受到限制，影響已建項目回購款的落實。由于不得將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院等公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺公司，將土地注入融資平臺公司必須經(jīng)過法定的出讓或劃撥程序，政府及其融資平臺通過信托等“影子銀行”取得資金的方式將大大受到限制，對部分已經(jīng)投資在建或建成的BT項目的回購資金的落實可能存在一些影響，尤其是經(jīng)濟基礎(chǔ)相對比較薄弱、政府財政收入規(guī)模較小而近幾年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資規(guī)模很大的地區(qū)，對這些地區(qū)的BT項目，投資人要盡早與當(dāng)?shù)卣腿谫Y平臺公司進行溝通，確認其下一步落實資金的方案。

投資違規(guī)BT項目可能面臨合同無效的重大風(fēng)險。463號文的基礎(chǔ)是《預(yù)算法》，根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，政府性債務(wù)借入及償還均應(yīng)納入預(yù)算管理。文件要求BT必須根據(jù)項目建設(shè)規(guī)劃、償債能力等，合理確定建設(shè)規(guī)模，落實分年資金償還計劃。投資違反463號文規(guī)定的BT項目所簽訂的投資合同或承包合同，實際上違反了《預(yù)算法》?！额A(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定應(yīng)屬《合同法》第五十二條第（五）款和《合同法解釋（二）》第14條所確認的效力性強制性規(guī)定，違反預(yù)算法的合同可能被認定為無效，投資人和承建人可能面臨合同無效的重大風(fēng)險。

對BT項目回購擔(dān)保方式加以規(guī)范，項目談判難度增加。由于文件明確地方政府不得為其他單位或企業(yè)的回購（BT）協(xié)議提供擔(dān)保，同時也規(guī)定地方政府不得授權(quán)融資平臺公司承擔(dān)土地儲備職能和進行土地儲備融資，作為BT項目投資人要想取得更加規(guī)范、有效的回購擔(dān)保，防范投資風(fēng)險必將面臨更大的談判難度，面對誘人的項目和不可控的政策性風(fēng)險，投資人將很難抉擇。

BT項目得到規(guī)范，長期看有利于降低未來項目的回購風(fēng)險，提高項目質(zhì)量。從長期來看，463號文將使地方政府隱形債務(wù)顯性化，原有債務(wù)的保障程度有所提高，地方政府對于新增債務(wù)規(guī)模的控制得到加強，化解了投資人對地方政府債務(wù)不斷累積的長期擔(dān)憂，也將使BT項目的建設(shè)規(guī)劃、償債能力、合理確定建設(shè)規(guī)模，落實分年資金償還計劃，這些都將使BT投資得到進一步規(guī)范，有利于降低未來項目的回購風(fēng)險，提高項目質(zhì)量。

新政下投資BT項目需要采取的風(fēng)險防范措施

認真進行項目調(diào)查摸底，嚴格審查立項審批手續(xù)的合法性。主要是審查項目規(guī)劃、立項等審批手續(xù)的合法性，重點是當(dāng)?shù)厝舜箨P(guān)于以BT方式建設(shè)此項目并將回購資金納入同期財政預(yù)算的決議，關(guān)注BT項目回購是否落實分年度資金償還計劃，融資平臺公司注資的土地使用權(quán)是否依法取得，并繳納土地出讓價款等。另外，還要分析論證該項目按照 BT 模式運行的客觀可行性，是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域戰(zhàn)略布局，是否屬于國家扶持發(fā)展的公益性項目等。

詳盡了解政府財政經(jīng)濟實力及基礎(chǔ)，確保政府及其融資平臺有回購能力。BT投資風(fēng)險防范最終都歸結(jié)為一點，即地方政府及其融資平臺是否有足夠的錢按約履行回購義務(wù)。一方面簽訂 BT 項目建設(shè)合同前盡可能充分了解當(dāng)?shù)卣呢斦Y金收支狀況及地方經(jīng)濟基礎(chǔ)，對于財政資金貧乏、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展?jié)摿Σ淮蟆⑿姓墑e低下和外部支援短缺的地方政府或融資平臺，應(yīng)盡量減少合作。從投資人自身的角度講，投資是要講回報的，最起碼不能有大風(fēng)險，因此投資BT有時候要“嫌貧愛富”，就像銀行愿意給大企業(yè)貸款一樣，應(yīng)該把視線主要聚焦在經(jīng)濟發(fā)達、地方政府財力雄厚、市場機制比較健全的地區(qū)。另外，還要看地方政府融資平臺的情況，評估其資產(chǎn)實力，梳理和分析其正在履約和報批項目，關(guān)注其過往項目的回購情況。

注重審核合同內(nèi)政府回購擔(dān)保承諾，爭取列入多重切實可行回購承諾。由于463文件明確地方政府不得為其他單位或企業(yè)的回購（BT）協(xié)議提供擔(dān)保，所以今后BT項目的回購擔(dān)保更多需要通過其他形式實現(xiàn)，如實物資產(chǎn)抵押、金融機構(gòu)擔(dān)保等。同時由于地方政府不得授權(quán)融資平臺公司承擔(dān)土地儲備職能和進行土地儲備融資，融資平臺公司很難用自己的土地使用權(quán)提供擔(dān)保，但可以由當(dāng)?shù)爻袚?dān)土地儲備職能公司提供擔(dān)保。以上擔(dān)保方式可以單列也可以重置，盡量爭取多重擔(dān)保承諾，以確?；刭忥L(fēng)險得到最大程度的化解。

談判中爭取更加有利的合同條款，防范或然法律風(fēng)險。在談判簽約過程中，對有利于投資人的各項承諾、保證及優(yōu)惠條件要及時記載并要求寫入合同，可以適當(dāng)引入保險條款，通過保險機構(gòu)轉(zhuǎn)化部分風(fēng)險。尤其在糾紛管轄約定上，要盡力爭取約定有利于保護投資人權(quán)力的司法機關(guān)，比如投資人所在地法院，避免當(dāng)?shù)卣男姓深A(yù)和阻撓。

引入聯(lián)合投資人，分攤風(fēng)險，保障項目實施過程中資金供應(yīng)到位。在新的政策環(huán)境下，BT投資人通過抱團方式是化解風(fēng)險的較好辦法，一方面可以分攤投資風(fēng)險，確保在不利情況下投資人可以協(xié)同維權(quán)；另一方面，通過引入聯(lián)合投資方，可以降低投資人自身的籌資難度，保障項目資金供應(yīng)的及時到位。在這方面，BT投資人可以借鑒一些大房地產(chǎn)開發(fā)商的經(jīng)驗，在可行的情況下可以向BT項目所在地的地方商業(yè)銀行、城市銀行貸款或?qū)⑵湟霝槁?lián)合投資方，并且通過合同約定資金斷頓的違約責(zé)任，明晰合作各方的責(zé)任與義務(wù)，做到利益共享、風(fēng)險共擔(dān)。

（摘自《施工企業(yè)管理》雜志2013第4期   作者/許海峰）