試論塔里木河流域綜合治理中的水權(quán)管理

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簡介： 在闡述塔里木河流域水資源概況及近期綜合治理目標的基礎(chǔ)上?研究了流域水權(quán)的科學(xué)劃分?確定了塔里木河流域水權(quán)分配原則?分析了塔里木河流域水權(quán)分配方案和“四源一干”天然生態(tài)水權(quán)分配方案。對塔里木河的水資源定額管理體系的建立，以及水權(quán)管理系統(tǒng)和水資源統(tǒng)一管理前提下的水權(quán)管理進行了闡述。所涉及的水權(quán)問題為水資源的使用權(quán)。
關(guān)鍵字：水權(quán)管理 塔里木河流域 綜合治理

一、流域水資源概況及近期綜合治理目標

　　１．流域水資源概況

　　塔里木河流域是環(huán)塔里木盆地諸多向心水系的總稱，涵蓋整個南疆，流域面積１０２萬ｋｍ２。塔里木河干流全長１３７２ｋｍ，其自身不產(chǎn)流，由諸源流匯流而成。由于人類活動與氣候變化等影響，許多源流相繼減少或中斷了對干流的水量補給，目前與干流地表水聯(lián)系密切的只有阿克蘇河、葉爾羌河、和田河和開都—孔雀河，形成“四源一干”的局面，并且水量補給仍呈遞減趨勢。

　　四源流多年平均天然徑流量２４１．９９億ｍ３，地下水資源與河川徑流不重復(fù)量約為１８．１５億ｍ３，水資源總量為２６０．１４億ｍ３。

　　自５０年代初，塔里木河干流上游的阿克蘇河、葉爾羌河、和田河３條源流，由于綠洲規(guī)模擴大，引用水量增加，特別是農(nóng)田灌溉定額高，鹽堿地面積占耕地總面積比例達４０％，而進入塔里木河干流的水量逐年遞減，加之長期以來疏于管理，無工程控制手段，干流中上游耗水量增加，到達下游河道的水量遞減更為顯著，造成下游大西海子攔河水庫以下３２０ｋｍ的河道斷流，土地沙化，胡楊林面積銳減，尾閭臺特馬湖干涸。

　?。玻诰C合治理目標

　　通過源流灌區(qū)改造、節(jié)約用水、合理開發(fā)利用地下水、干流河道治理、退耕封育保護、加強水資源統(tǒng)一管理等措施，增加各源流匯入塔里木河的水量，保證大西海子水庫以下河道生態(tài)需水。即：以１９９８年為現(xiàn)狀水平年，在多年平均來水條件下，到２００５年，塔里木河干流阿拉爾斷面來水量達到４６．５億ｍ３，開都—孔雀河向干流下游輸水４．５億ｍ３；合理控制分配干流河道上、中、下游水量，并要求大西海子斷面下泄水量３．５億ｍ３，水流到臺特馬湖，使塔里木河干流上中游林草植被得到有效保護和恢復(fù)，下游生態(tài)環(huán)境得到改善。

二、流域水權(quán)劃分

　?。保畽?quán)分配原則

　　根據(jù)塔里木河流域水資源利用特點，首先，按照綠洲國民經(jīng)濟發(fā)展（含綠洲內(nèi)生態(tài)用水）和河道下游天然生態(tài)用水需求劃分水權(quán)，明確生態(tài)用水權(quán)；其次，國民經(jīng)濟各部門用水再按流域內(nèi)兩大用水戶地方和兵團劃分水權(quán)。

　　水權(quán)劃分的基本原則是：保持全流域上中下游、源流與干流、地方與兵團可持續(xù)發(fā)展，以現(xiàn)狀為背景，全方位協(xié)調(diào)發(fā)展與保護的平衡關(guān)系，在保護流域生態(tài)環(huán)境即生態(tài)水權(quán)的前提下，以節(jié)水為主，大力提高水資源的利用效率，合理開發(fā)利用地下水資源，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有計劃的實施退耕還林還草，調(diào)減高耗水作物的種植面積，以供定需劃分確定流域內(nèi)各部門國民經(jīng)濟各業(yè)用水權(quán)。

　?。玻畽?quán)分配方案

　　塔里木河流域源流與干流的水權(quán)劃分，主要采取自下而上的分配形式，即：首先按生態(tài)供水保證率Ｐ為５０％確定干流基本需水方案，主要依據(jù)《塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃》，近期２００５年阿拉爾斷面的地表來水量多年平均應(yīng)達到４６．５億ｍ３，計入開都—孔雀河的４．５億ｍ３，塔里木河干流水量合計為５１．０億ｍ３。源流內(nèi)生態(tài)用水和國民經(jīng)濟各部門及各業(yè)水權(quán)，則是在源流獲得的水權(quán)中進行二次分配。

　　塔河干流上中下游的水權(quán)劃分，主要采取自上而下的分配形式，即：以四源流近期多年平均向塔河下泄水量５１．０億ｍ３，下游大西海子斷面下泄水量３．５億ｍ３為基本供水方案，合理劃分干流上中下游生態(tài)和國民經(jīng)濟各部門及各業(yè)水權(quán)。

　　同時，為了進一步加強水權(quán)管理和水資源調(diào)度運行的可操作性，在以上水權(quán)分配基本方案的基礎(chǔ)上，根據(jù)源流天然來水的豐枯變化情況，并按照供水保證率的設(shè)計原理，進一步科學(xué)合理地研究制訂豐增、枯減的水權(quán)分配方案，詳見表１～４。

　?。常八脑匆桓伞碧烊簧鷳B(tài)水權(quán)分配

　　根據(jù)和田河流域、阿克蘇河流域、葉爾羌河流域和開都—孔雀河流域的生態(tài)需水量估算，四源流本區(qū)內(nèi)的生態(tài)需用水量合計為７３．４億ｍ３。四源流近期應(yīng)向塔里木河下泄的水量為５１．０億ｍ３，其中，用于干流生態(tài)３７．６億ｍ３（不含１．６億ｍ３的重復(fù)水量），用于國民經(jīng)濟發(fā)展１３．４億ｍ３（其中１．２億ｍ３用于石油工業(yè)）。因此，近期“四源一干”生態(tài)總需水量為１１１．０億ｍ３，占四源流水資源總量的４２．７％（見表５）。

　　“按國際上通行的標準，調(diào)出水量不得超過調(diào)出河流總水量的２０％，河流本身的開發(fā)利用率不得超過４０％，分光喝盡或均攤水資源都會造成生態(tài)系統(tǒng)的破壞”?１?。根據(jù)這一水資源開發(fā)利用程度的標準推算，一個流域，必須留出４０％的水量用于生態(tài)環(huán)境，而塔里木河流域水權(quán)分配中，生態(tài)水權(quán)的比例已高出國際上通行的標準，這也正是干旱荒漠地區(qū)生態(tài)環(huán)境特征的具體體現(xiàn)和要求。

三、水資源定額管理體系

　　根據(jù)塔里木河流域近期治理目標，上游三條源流下泄干流阿拉爾斷面的水量要從現(xiàn)狀的３６．２億ｍ３增加到４６．５億ｍ３，開都—孔雀河輸往干流下游的水量從現(xiàn)狀的２．５億ｍ３增加到４．５億ｍ３，干流水量將增加１２．３億ｍ３。要實現(xiàn)干流增水目標，需在各源流節(jié)水２５．６３億ｍ３，開采地下水４．５８億ｍ３。其中，阿克蘇河流域節(jié)水８億ｍ３，和田河流域節(jié)水２．２２億ｍ３，葉爾羌河流域節(jié)水７．０３億ｍ３，開都—孔雀河流域節(jié)水２．５億ｍ３，塔河干流節(jié)水５．８８億ｍ３。

　　開源節(jié)流措施和目標落實到位與否，直接關(guān)系到水權(quán)管理方案和流域綜合治理目標的實現(xiàn)，因此，必須制訂出一套與開源節(jié)流目標相對應(yīng)的定額指標體系，并加強點線面相結(jié)合的監(jiān)測管理，以確保投資到位、工程措施到位、節(jié)水指標到位。在明確用水權(quán)、限額用水、定額管理的前提下，層層落實節(jié)水責任，只有這樣才能保證總體節(jié)水規(guī)劃方案的實現(xiàn)。

　　針對塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃所安排的工程項目?每一個項目都制定一套節(jié)水及定額指標，詳見圖１。由于流域現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的９６％，工業(yè)及城鎮(zhèn)生活等用水量較少，因此，節(jié)水及定額指標主要為農(nóng)業(yè)用水。由于篇幅有限?本文只列出灌溉水利用系數(shù)和灌溉定額等節(jié)水控制指標，詳見表６。

四、水權(quán)管理系統(tǒng)

　　為了確保實現(xiàn)近期綜合治理目標（見圖１、圖２），在水權(quán)分配和定額管理的基礎(chǔ)上?建立完善水權(quán)管理系統(tǒng)，并使其具有較強的可操作性是十分必要的，這是落實水權(quán)管理和定額管理的重要手段。水權(quán)管理系統(tǒng)主要由以下內(nèi)容組成：

　?。ǎ保榱颂岣咚空{(diào)度管理的預(yù)見性、目的性、計劃性和宏觀控制作用，首先應(yīng)建立上游三源流五個出山口徑流控制測站的年、汛期（６～９月）、月徑流量預(yù)報模型，在預(yù)知源流來水量的前提下，根據(jù)水權(quán)分配方案，以旬為單位，初擬源流與干流以及干流上中下游的水量分配方案。

　?。ǎ玻⒗瓲栔骺毓?jié)點輸水總目標，分解輻射到源流各主要水量分配控制節(jié)點。分級確定各節(jié)點水量控制目標，層層落實節(jié)點下泄水量。

　?。ǎ常┰戳骱透闪髟诟髦饕糠峙淇刂乒?jié)點的引水量，應(yīng)以水權(quán)分配方案及節(jié)水定額管理系統(tǒng)為依據(jù)，并隨著綜合治理項目的實施，逐年進行核減，以限額用水，推動灌區(qū)節(jié)水，促進其大力提高水的利用效率。

　?。ǎ矗┫抻谀?、汛期、月水量預(yù)報方案信息不足（能夠定量化的預(yù)報因子少），預(yù)報精度將會受到一定影響。因此，在管理系統(tǒng)中必須建立現(xiàn)實校正及信息反饋機制。

五、水資源統(tǒng)一管理前提下的水權(quán)管理

　　造成塔里木河流域生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因之一，就是各源流水資源分配及開發(fā)利用沒有生態(tài)水權(quán)意識，水資源統(tǒng)一管理工作長期處于空白和軟弱無力狀態(tài)。塔里木河流域水資源管理的實踐表明，自１９９１年流域機構(gòu)成立以來，在協(xié)調(diào)處理地區(qū)之間、兵團與地方之間、干支流之間、上下游之間的水事務(wù)方面并不太有效，水資源管理機構(gòu)在橫向與縱向均存在嚴重的職責分塊現(xiàn)象，流域統(tǒng)一管理與地方區(qū)域管理，政府行為的水行政管理與兵團部門行為的用水管理存在的分歧和不協(xié)調(diào)是顯而易見的。

　　要確保水權(quán)管理方案的有效實施和流域綜合治理目標效益的實現(xiàn)，在水資源管理方面應(yīng)當強化流域統(tǒng)一管理，并注意發(fā)揮區(qū)域管理的積極作用；全面樹立政府機構(gòu)依法行政的權(quán)威性，局部利益服從全局利益，充分依托生產(chǎn)建設(shè)兵團內(nèi)部管理高度統(tǒng)一的運行機制。否則，雖然“有了水權(quán)分配方案、定額指標體系和各項制度，沒有統(tǒng)一、權(quán)威的管理作保證，一切都形同虛設(shè)”?１?。

六、結(jié) 語

　　１?水權(quán)管理有利于促進塔里木河流域水資源優(yōu)化配置，有利于促進節(jié)約用水，有利于推動全社會珍惜和保護水資源。要重視水權(quán)管理的實踐，研究水權(quán)管理的有效形式，探索有效途徑，全面推進水權(quán)管理的實踐，在實踐中完善、規(guī)范。

　?。?水權(quán)管理必須以水資源分配方案作為依據(jù)。因此，水資源分配方案一是要建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上；二是分配方案一經(jīng)確定，就應(yīng)當作為全流域水資源統(tǒng)一管理強制性規(guī)定，并在調(diào)度運行中不斷加以修訂和補充調(diào)整。

　?。?塔里木河流域近期治理目標，是隨著工程措施與非工程措施的逐步到位而逐步實現(xiàn)的。應(yīng)結(jié)合實際，根據(jù)項目計劃安排的具體情況，制定建設(shè)期內(nèi)各年度的水資源分配方案和水權(quán)管理方案，動態(tài)跟蹤定額指標的完成情況，對項目的節(jié)水及輸水效益及時做出評價。