我國城市管理深陷六大困境 你我共同把脈找好藥方

近年來，臨沂市城市管理局翻閱了大量國內外資料，總結概括了我國城市管理所面臨的“六大困境”，印證了國內一些法律和城市管理專家的觀點和看法。

法律困境 國家層面的立法遲遲不出臺

按照職權法定原則的要求，行政機關及其工作人員的行政權力必須有法律的明確授權，必須在法律規(guī)定的職權范圍內活動?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第16條，為實行相對集中行政處罰權制度奠定了法律基礎，《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》正式授權各省、自治區(qū)、直轄市人民政府自行決定開展相對集中行政處罰權工作，并明確了相對集中行政處罰權的范圍，但確定城市管理部門法定職責的《城市管理法》卻遲遲沒有出臺。近年來，全國各地城管部門不斷通過住房和城鄉(xiāng)建設部、國務院法制辦、人大代表、政協(xié)委員等各個層面和途徑，呼吁國家層面的城市管理立法。但時至今日，這項工作仍然進展緩慢，只有部分省、自治區(qū)、直轄市和擁有立法權的城市在地方立法方面進行了積極探索，出臺了地方性的城市管理條例。

體制困境 非國家機關行使國家職能

《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府不得將集中行使行政處罰權的行政機關作為政府一個部門的內設機構或者下設機構，也不得將某個部門的上級業(yè)務主管部門確定為集中行使行政處罰權的行政機關的上級主管部門。但時至今日，全國范圍內城市管理部門的屬性仍各不相同。有的是獨立的政府組成部門，有的卻是政府組成部門的下設機構；有的是行政機關，有的卻是事業(yè)單位，出現(xiàn)了非國家機關行使國家職能的怪現(xiàn)象。不論是在全國范圍內，還是省級層面，都缺少城市管理行政主管部門，缺乏上級主管部門的政策支持和業(yè)務指導，只能“單打獨斗”，許多體制性、機制性的問題和基層城市管理工作的合理訴求得不到有效解決。全國各地出現(xiàn)了城市管理部門設置混亂、職能范圍混亂、機構屬性混亂、執(zhí)法隊伍編制混亂等突出問題。有的城市實行單純行政執(zhí)法模式，有的則實行“管理＋執(zhí)法”模式；有的城市實行兩級執(zhí)法模式，有的則實行一級執(zhí)法模式；有的城市實行單一管理，管理職能僅局限于市容環(huán)境衛(wèi)生管理一個方面，有的則實行綜合管理，管理職能涵蓋市容環(huán)境衛(wèi)生管理、市政管理、公用事業(yè)管理、園林綠化管理、城市風景區(qū)和公園管理、城市河湖管理等諸多方面。在新的綜合執(zhí)法試點過程中，個別地方還出現(xiàn)了大范圍跨領域、跨部門集中行政處罰權的做法，賦予城市管理部門食鹽和酒類管理、食品藥品安全管理、動物防疫管理、體育市場管理、文化體育管理等管理職責，嚴重背離了黨的十八屆三中、四中全會關于綜合執(zhí)法的制度設計內涵和精神。

執(zhí)法困境 “戴著鐐銬跳舞”

“戴著鐐銬跳舞”是中國城管執(zhí)法困境的真實寫照。相對集中行政處罰權制度決定了城市管理部門將面對多個領域、多個社會層面的矛盾，特別是在城市規(guī)劃、建設水平有待提高，城市基礎設施和服務功能不夠完善的情況下，城市管理部門不得不面對許多自身難以解決的社會性矛盾。開展城管執(zhí)法必然觸及到管理相對人的切身利益，容易引發(fā)其抵觸情緒，阻撓執(zhí)法、暴力抗法現(xiàn)象時有發(fā)生。近年來，妨礙執(zhí)行公務和暴力抗法問題日益嚴重，呈現(xiàn)出數(shù)量增多、暴力程度上升等趨勢，從個人突發(fā)性抗法向群體性事件發(fā)展，從口頭謾罵、侮辱向人身傷害發(fā)展，不但侵害了城市管理行政執(zhí)法人員的身體健康和人身權利，更干擾和破壞了正常的城市管理秩序?！秶鴦赵宏P于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》明確要求，對以暴力、威脅方法阻礙集中行使行政處罰權的執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務的行為，公安機關要及時依法作出處理，直至依法追究刑事責任，不得作為民事糾紛進行處理。全國各地在探索城管執(zhí)法公安保障機制方面做了大量探索，并逐步形成了公安機關出警配合和組建專門的城管公安隊伍兩種模式。前一種模式存在公安保障效率不高、力度不夠等問題，后一種模式則在2009年公安部全面清理公安派出機構以后基本消亡，或轉型為公共交通治安隊伍，對城管執(zhí)法的保障力度明顯下降，導致城管執(zhí)法陷入悲哀境地，并由此裂變出“美女執(zhí)法”、“獻花執(zhí)法”、“瞪眼執(zhí)法”、“下跪執(zhí)法”、“臥底執(zhí)法”等特殊案例。

人員困境 “想管也管不過來”

城市規(guī)模有大小，層級有區(qū)別，區(qū)域有差異，經(jīng)濟水平有落差，管理任務有輕重，一個城市到底有多少城管執(zhí)法人員才算科學合理，至今沒有一個定論。當前，大多數(shù)城市配備城管執(zhí)法人員主要參照住房和城鄉(xiāng)建設部于2008年出臺的《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動定額》。該定額規(guī)定，市容監(jiān)察人員按城市人口的萬分之三至萬分之五的標準配備。雖然市容監(jiān)察只是《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》規(guī)定的7大類相對集中行政處罰權職責中的一項，但即便如此，絕大多數(shù)城市連這樣的標準也難以達到，出現(xiàn)了“想管也管不過來”的尷尬局面。

經(jīng)費困境 城管發(fā)展步步維艱

由于實行“收支兩條線”，城市管理部門運行經(jīng)費由地方財政全額撥付，受到經(jīng)濟發(fā)展水平差異及領導重視程度的制約，許多地方城市管理長期處于低投入狀態(tài)，嚴重制約了城市管理工作的開展。例如，城市管理人員長期從事戶外工作，承擔了大量的路面巡查、執(zhí)法和市容環(huán)境保障工作，可以說是“五加二”、“白加黑”，在一定情況下工作強度比公安交警還要大，可以說是“干著挨罵的活兒，拿著不多的錢”。但是受到城市管理體制的制約，沒有中央和省級部門為各地城市管理部門制定相關的經(jīng)費、車輛、裝備、待遇等政策，許多地方城管執(zhí)法執(zhí)勤車輛的采購、更新受到嚴格控制，無法滿足正常城管執(zhí)法工作需要，城市管理人員無法像公安交警那樣享受崗位津貼、加班補貼等福利待遇。另外，城市管理相關的行業(yè)標準和技術規(guī)范往往難以出臺，制約了城市管理規(guī)范化水平的提高。例如，許多地方在推行環(huán)衛(wèi)保潔市場化的同時，卻缺少《城市環(huán)衛(wèi)保潔作業(yè)定額標準》這樣的技術規(guī)范，環(huán)衛(wèi)保潔經(jīng)費標準持續(xù)偏低，財政投入嚴重不足，環(huán)衛(wèi)保潔招投標低價中標，并間接導致了環(huán)衛(wèi)工人工資水平低、勞動保障和福利待遇差。有的地方環(huán)衛(wèi)工人平均工資僅能達到最低工資標準，隊伍年齡嚴重老化，并且流動性大，制約了環(huán)境衛(wèi)生工作的發(fā)展。

輿論困境 被“妖魔化”的城管

近年來，“城管打人”和“城管被打”始終是許多新聞媒體追逐的焦點話題，城管與商販究竟誰是“弱勢群體”的爭論也越來越熱。加上少數(shù)媒體的不正確引導，使得中國城管被“妖魔化”。這一現(xiàn)象集中反映了社會改革演變、新舊體制轉軌期間社會矛盾的復雜性，也充分反映了快速推進的新型城鎮(zhèn)化建設與相對落后的城市管理水平之間的矛盾。同時，隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進，大量城市居民迅速完成了從“村民”到“市民”的轉變，但必要的城市意識和文明素質尚未養(yǎng)成，對城市管理的標準和規(guī)范不理解、不接受、不遵守，加之社會上普遍存在從眾心理和同情弱者心理，城市管理“兩頭不討好”，“反正都是錯”。