李鐵：固化的發(fā)展模式和利益結(jié)構(gòu)排斥城鎮(zhèn)化進(jìn)程

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國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任 李鐵

2014年12月14日，國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵在“三亞•財(cái)經(jīng)國(guó)際論壇”上表示，很多城市政府希望在自己執(zhí)政的短時(shí)間之內(nèi)，城市能發(fā)生巨大的變化，甚至能趕超歐美發(fā)達(dá)國(guó)家城市的水平，于是，在治理的空間內(nèi)建立起一個(gè)個(gè)表象豪華的城市。然而問(wèn)題是，我們還有幾億農(nóng)民要進(jìn)入城市，這種豪華的表象城市，使得城市的成本抬高，城市公共服務(wù)的力量不足，與農(nóng)民的需求之間形成了巨大的鴻溝，導(dǎo)致農(nóng)民進(jìn)城越來(lái)越難。

他說(shuō)，這些年，地方政府一方面搞特別豪華的工業(yè)園區(qū)，另一方面搞生態(tài)空間，把地價(jià)賣(mài)的很高，于是出現(xiàn)了大量高價(jià)地產(chǎn)，這個(gè)高價(jià)地產(chǎn)還要搞配套設(shè)施。一旦這些東西形成了之后，你就會(huì)發(fā)現(xiàn)農(nóng)民進(jìn)不來(lái)了，因?yàn)槌杀咎吡恕?/p>

他指出，到了今天，利益已經(jīng)固化了，農(nóng)民進(jìn)城只是作為打工服務(wù)的身份，企業(yè)沒(méi)有給繳納社保等更多的機(jī)會(huì)，政府也不愿意提供更多的服務(wù)，城市越好的政府提出進(jìn)城落戶(hù)的標(biāo)準(zhǔn)越苛刻，特大城市有最好的資源，最多的就業(yè)機(jī)會(huì)，反而還控制人口。中國(guó)的城市上行下效，特大城市搞成什么樣，底下也這么搞，我們整個(gè)城市治理結(jié)構(gòu)，在一種利益格局固化的前提下，對(duì)城鎮(zhèn)化起到了實(shí)質(zhì)的排斥作用。

以下是李鐵主任講話(huà)整理：

中央提出城鎮(zhèn)化，重點(diǎn)是“以人為本”和“城市可持續(xù)發(fā)展”。“以人為本”就是讓進(jìn)城農(nóng)民工、城市間流動(dòng)人口享受到所在城市的基本公共服務(wù)，存量上看有三億多，他們能不能在城里買(mǎi)房，能不能在城市里定居?雖然中央頒布了政策，但從目前各個(gè)地方貫徹落實(shí)的情況看，還是有相當(dāng)大的阻力。為什么今天要把城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城市治理連在一起討論?我們要看城市治理的過(guò)程中，有幾個(gè)問(wèn)題是不是得到了解決?

第一，所謂治理是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式，還是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方式?恐怕我們要想一想。治理有經(jīng)濟(jì)治理、有社會(huì)治理。中國(guó)的城市發(fā)展非常快，所獲得的收益和國(guó)外不一樣，主要是靠賣(mài)地，這樣服務(wù)的人口是有限的，因?yàn)闀?huì)把外來(lái)人口排斥在公共服務(wù)之外。

第二，城市治理過(guò)程和中國(guó)整個(gè)增長(zhǎng)的軌跡及政績(jī)要求有關(guān)。我們今年更多講城鎮(zhèn)化要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，但實(shí)際上很多城市政府希望在自己執(zhí)政的短時(shí)間之內(nèi)，城市能發(fā)生巨大的變化，甚至能趕超歐美發(fā)達(dá)國(guó)家城市的水平，于是，在治理的空間內(nèi)建立起一個(gè)個(gè)表象豪華的城市。然而問(wèn)題是，我們還有幾億的農(nóng)民要進(jìn)入城市，這種豪華的表象城市，使得城市的成本抬高，城市公共服務(wù)的力量不足，與農(nóng)民的需求之間形成了巨大的鴻溝，導(dǎo)致農(nóng)民進(jìn)城越來(lái)越難。

第三，即使中央已經(jīng)提出了有關(guān)土地改革的政策，北京仍然實(shí)施嚴(yán)控人口的措施。這種違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律的治理現(xiàn)象，還在發(fā)生。我們的治理是中國(guó)特色的治理，是通過(guò)行政權(quán)力剝奪農(nóng)民的土地，低價(jià)出讓?zhuān)纬烧?cái)政高收益，來(lái)?yè)Q取城市的發(fā)展的治理過(guò)程。這種由政府來(lái)推動(dòng)的治理過(guò)程，最大的特點(diǎn)是短期行為，同時(shí)資源浪費(fèi)非常嚴(yán)重。所以，導(dǎo)致了我們看到城市的發(fā)展這么快，但城市的問(wèn)題越來(lái)越大。

今年我去了韓國(guó)、日本和臺(tái)灣，這三個(gè)地方的城市化和中國(guó)大陸有很大的差別。最典型的，在城市化進(jìn)程中，我們更多的是注重表象的東西，還是更多注重實(shí)實(shí)在在的生活所涉及到的各方面內(nèi)容?很多官員、很多老百姓，在這些方面都很糾結(jié)。大家希望城市好看，但是拆自己家房子就值得商量了。臺(tái)灣肯定不好看，比大陸差遠(yuǎn)了，可是生活很方便，日本也是如此，而且整個(gè)街道、社區(qū)的功能都很好，交通擁堵不嚴(yán)重，公共交通也特別發(fā)達(dá)。為什么我們不走這條路呢?新常態(tài)下怎么來(lái)面對(duì)城鎮(zhèn)化的以人為本、可持續(xù)發(fā)展，以及涉及到政府管理和政府治理，到底發(fā)生什么樣的轉(zhuǎn)變，恐怕是我們應(yīng)該重點(diǎn)討論的問(wèn)題。

Q：是不是土地利用過(guò)于粗放，導(dǎo)致沒(méi)法給進(jìn)城的農(nóng)民工一個(gè)很好的安置，很多城鎮(zhèn)化的東西不能為他們提供服務(wù)。李主任用了一個(gè)表象的城市化，我想象的是不是那種寬闊的大馬路，漂亮的房子?跟香港的空間利用比，我們簡(jiǎn)直是太粗放了。

李鐵：我說(shuō)這句話(huà)可能房地產(chǎn)商不是特別愛(ài)聽(tīng)，我跟臺(tái)灣的一些人接觸，他們特別羨慕大陸的地產(chǎn)商，說(shuō)大陸的地產(chǎn)一批一千多畝，他們一批只批一棟樓，臺(tái)灣看著很亂，但是很繁榮。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，中國(guó)土地價(jià)格之低是前所未有的，這種壓低地價(jià)使招商引資的機(jī)會(huì)大量增加，雖然勞動(dòng)力成本已經(jīng)高出東南亞兩倍多了，但是我們土地成本低，這是一個(gè)不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)。但是代價(jià)是要政府來(lái)付的，政府要補(bǔ)償?shù)蛢r(jià)的土地，怎么補(bǔ)償呢?必須要開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，而且開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，地方政府已經(jīng)形成了一種發(fā)展模式，就是把地以好的形式賣(mài)出去，以視覺(jué)的形態(tài)，這樣土地的預(yù)期的升值就會(huì)很高。這些年，地方政府一方面搞特別豪華的工業(yè)園區(qū)，另一方面搞生態(tài)空間，把地價(jià)賣(mài)得很高，于是出現(xiàn)了大量高價(jià)地產(chǎn)，這個(gè)高價(jià)地產(chǎn)還要搞配套設(shè)施。一旦這些東西形成了之后，你就會(huì)發(fā)現(xiàn)農(nóng)民進(jìn)不來(lái)了，因?yàn)槌杀咎吡恕１緛?lái)我們希望中等城市可以吸納更多的人口，但是政府這種發(fā)展方式，使得城市成本過(guò)高，已經(jīng)沒(méi)有辦法讓更多的農(nóng)民進(jìn)入。

農(nóng)民進(jìn)不了城還有各種原因。心理上，很多政府官員，包括一些地方居民，也不愿意看到農(nóng)民在自己生活的空間周?chē)鷣?lái)回晃悠。我的一本書(shū)里有一個(gè)電梯理論，如果電梯里進(jìn)了幾個(gè)窮人，先上來(lái)的人誰(shuí)都不高興，現(xiàn)在很多社區(qū)的小樓、寫(xiě)字樓，送快遞的不能進(jìn)，只能把快遞件放到門(mén)口。我們一個(gè)個(gè)房地產(chǎn)的大院封閉的嚴(yán)嚴(yán)實(shí)實(shí)，為什么呢?怕外人進(jìn)去偷東西，要保持這個(gè)社區(qū)居住水平同質(zhì)化。由于各種封閉的現(xiàn)象，導(dǎo)致城市道路微循環(huán)系統(tǒng)不暢，導(dǎo)致交通擁堵，都是城市治理出現(xiàn)了問(wèn)題。

到了今天，利益已經(jīng)固化了，農(nóng)民進(jìn)城只是作為打工服務(wù)的身份，企業(yè)沒(méi)有給繳納社保等更多的機(jī)會(huì)，政府也不愿意提供更多的服務(wù)，城市越好的政府提出進(jìn)城落戶(hù)的標(biāo)準(zhǔn)越苛刻，特大城市有最好的資源，最多的就業(yè)機(jī)會(huì)，反而還控制人口。中國(guó)的城市上行下效，特大城市搞成什么樣，底下也這么搞，我們整個(gè)城市治理結(jié)構(gòu)，在一種利益格局固化的前提下，對(duì)城鎮(zhèn)化起到了實(shí)質(zhì)的排斥作用。中央提出了戶(hù)籍改革方案，但是認(rèn)真研究特大城市和一些省會(huì)城市、地級(jí)城市，如廣州、江蘇提出的戶(hù)籍制度改革和居住證方案，比它沒(méi)有的時(shí)候還苛刻。這個(gè)苛刻的前提，就是要保證穩(wěn)定的現(xiàn)有居民的福利空間，這個(gè)福利空間，既要是可視的福利供給，又要確保一定的財(cái)政福利支出水平。這就是我們當(dāng)前面臨的問(wèn)題。

其他方面的改革也是一樣，比如我們提出政府治理問(wèn)題，要不要解決財(cái)政收入來(lái)源問(wèn)題?而財(cái)政收入來(lái)源，除了土地這條路，沒(méi)有別的路。我們下去調(diào)查地方政府治理和規(guī)劃問(wèn)題，現(xiàn)在和以前不同，都是希望我們幫助出主意解套。走了一些城市，地方領(lǐng)導(dǎo)跟我們談，說(shuō)報(bào)給中央的地方債有的時(shí)候有的只報(bào)了20%，有的只報(bào)了30%，超過(guò)50%的都沒(méi)有。實(shí)際的地方債和上報(bào)的地方債有如此巨大的差距。債務(wù)的還款空間是什么呢?土地。在不斷排斥農(nóng)村人口進(jìn)入的時(shí)候，它還惦記著土地這個(gè)財(cái)政來(lái)源，還得從農(nóng)民手里低價(jià)拿地，盡管拆遷難度非常大，引起的社會(huì)矛盾越來(lái)越多，但是仍然是政府預(yù)期的收入來(lái)源。

我們也看到，現(xiàn)在有些領(lǐng)導(dǎo)講“倒逼機(jī)制”，當(dāng)土地財(cái)政預(yù)期隨著房地產(chǎn)出讓的結(jié)構(gòu)下滑，政府財(cái)政必然要面對(duì)特別大的壓力。在這種政府治理結(jié)構(gòu)下，財(cái)政面臨最大壓力的時(shí)候，地方政府的第一反應(yīng)不是讓更多的人進(jìn)來(lái)，而是減少公共支出，減的最大的一個(gè)，就是對(duì)外來(lái)人口的公共支出。各地城市還在把一個(gè)一個(gè)縣劃成區(qū)，為了擴(kuò)大自己的土地空間，調(diào)整自己未來(lái)可能的土地預(yù)期的支出空間等等。這也是中央戶(hù)改和土改的兩大難點(diǎn)。

現(xiàn)在中央已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這些問(wèn)題并提出了解決方案。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要拉動(dòng)內(nèi)需?？墒?.45億農(nóng)民工加上8000多萬(wàn)城市間流動(dòng)人口，在目前的情況下，解決他們的戶(hù)口和實(shí)現(xiàn)市民化，落到實(shí)處確確實(shí)實(shí)是需要時(shí)間的。當(dāng)然更重要的，看到了這些問(wèn)題，有沒(méi)有能力要求地方政府一項(xiàng)一項(xiàng)解決這些問(wèn)題，破解這些矛盾?這些利益矛盾不僅僅體現(xiàn)在居民上，還有地方政府，這種巨大的財(cái)政壓力，治理和增長(zhǎng)的模式如何轉(zhuǎn)換，也是一個(gè)頭疼的難題。最近下去調(diào)查，地方城市的市委書(shū)記、市長(zhǎng)都問(wèn)我，債務(wù)問(wèn)題怎么解決?基礎(chǔ)設(shè)施投資來(lái)源問(wèn)題有沒(méi)有新的辦法?他們還想要繼續(xù)在前任的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)錦上添花。所以，在這個(gè)過(guò)程中，我們要面臨的現(xiàn)實(shí)，是從舊常態(tài)向新常態(tài)轉(zhuǎn)變，不是說(shuō)一說(shuō)的事情。在這個(gè)利益結(jié)構(gòu)中，能不能讓他把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度慢下來(lái)、財(cái)政收入降下來(lái)，用一種止損機(jī)制遏制城市的極度擴(kuò)張，來(lái)調(diào)整結(jié)構(gòu)?？峙聫男睦砩虾同F(xiàn)實(shí)上都很難得到突破。