運用工程項目管理推進稅收信息化建設

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大型信息化工程建設涉及多個并行且互相關聯(lián)的項目，是多部門參與、多廠商參加，建設周期相對較長的系統(tǒng)工程。如何對各項目、各環(huán)節(jié)和各階段的工程建設目標、計劃、資源、風險、問題等進行統(tǒng)一協(xié)調和控制，以保證工程整體協(xié)調推進和預期目標順利實現(xiàn)，這是當前包括稅務信息化在內的電子政務建設的一個難題。深圳國稅于2002年底啟動了為期三年的信息系統(tǒng)整合工程，在工程建設過程中，逐步建立并總結出一套大型信息化工程建設和管理方法，有效保證了工程建設的順利開展，為圓滿完成整合工程規(guī)劃提供了制度保障。目前，三年整合工程建設規(guī)劃已經(jīng)如期完成，并取得了較好的稅收征管效益、納稅服務效益和社會經(jīng)濟效益。2006年1月，國務院信息化工作辦公室組織專家對深圳國稅完成的《電子政務建設方法論實證研究》課題進行了評審，專家組認為：該工程作為一個成功的案例，對我國電子政務的發(fā)展有重要的示范意義，其所提供的工程管理和項目管理的成功案例，對于統(tǒng)籌規(guī)劃我國電子政務建設和應用具有重要的示范作用。該文立足深圳國稅信息系統(tǒng)整合工程的成功實踐，全面介紹了工程項目管理的主要方法、成效和啟示。
　　2002年底,深圳國稅在制訂三年信息系統(tǒng)整合規(guī)劃的基礎上，啟動了為期三年（2003--2005年）的信息系統(tǒng)整合工程。在實施整合工程前，我們對引入信息化工程管理模式的必要性和可行性有三個基本判斷：一是傳統(tǒng)行政管理架構下分散化的信息化建設組織模式，難以有效統(tǒng)籌行政、業(yè)務和技術部門力量，考試/大難以高效利用各種內外部資源；二是由于缺乏有效的管理和控制手段，對整合工程的三十多個并行且互相關聯(lián)的項目難以及時、準確地對多方向、多層次又多影響的各種問題進行準確判斷和合理處理。三是發(fā)達國家稅務部門的成功經(jīng)驗，以及許多失敗的案例都證明，一個好的信息化建設計劃必須有必要的組織保障措施貫徹執(zhí)行，而實際工作中往往是因為忽視了管理機制建設，工程執(zhí)行力缺乏保障，并影響了工程目標實現(xiàn)。正是基于這樣的考慮，深圳國稅積極借鑒國際先進經(jīng)驗和科學方法論，探索建立了一整套大型信息化工程建設管理模式，滿足了整合工程建設的需要，保證了工程的順利開展，實踐證明效果較好。
　　一、信息系統(tǒng)整合工程管理的主要做法及成效
　　大型信息系統(tǒng)建設是一個技術創(chuàng)新的過程，更是一個制度創(chuàng)新的過程。三年來，深圳國稅克服各種困難，立足自主創(chuàng)新，逐步建立健全了一整套工程管理機制，主要開展了以下方面工作。
　?。ㄒ唬┌研畔⒒芸啬Ｊ揭?guī)劃和工程管理機制設計作為信息化建設規(guī)劃的重要組成部分。深圳國稅在制定三年信息系統(tǒng)整合規(guī)劃的過程中，借鑒國外稅務部門實施大型信息系統(tǒng)工程的成功經(jīng)驗，把信息化管控模式設計與信息化變革戰(zhàn)略、信息化組織架構設計進行同步規(guī)劃，提出了與信息化建設任務相配套的工程管理模式，并逐步建立起包括信息化組織架構、信息化管理流程、目標和考核、標準和規(guī)范的一整套信息化管控模式。實踐證明，這一實施策略對于實現(xiàn)整合工程的整體有序變革，逐步搭建起信息化建設和科學運維模式具有重要意義。
　?。ǘ┙⑦m應大型信息化工程建設需要的組織架構。為充分發(fā)揮行政、業(yè)務和技術部門的作用，深圳國稅在信息系統(tǒng)整合工程建設過程中，建立了包括三個層次的信息化建設組織架構，第一個層次為信息化建設領導小組，由局領導組成，負責管理和協(xié)調信息化建設中的重大事宜；第二個層次為信息化建設辦公室，由主管信息化工作的局領導直接負責，設立綜合、規(guī)劃、總架、需求、開發(fā)、運維、數(shù)據(jù)等專業(yè)組，主要是承擔信息化建設領導小組日常工作的組織和實施，考試/大并具體負責工程的推動工作；第三個層次為信息化建設基層組織和各項目團隊，完成日常工作。通過建立這一組織框架，一是實現(xiàn)專業(yè)化歸口領導。改變了過去多頭領導、多頭決策、多頭組織實施的問題，所有業(yè)務需求、系統(tǒng)開發(fā)和運維，以及相關經(jīng)費劃撥、人力資源調配都做到歸口信息辦管理，統(tǒng)籌推進；二是實現(xiàn)聯(lián)合管理。對內，由專職領導統(tǒng)籌指揮和協(xié)調技術、業(yè)務、行政部門實施信息化的相關工作。較好發(fā)揮各職能部門的優(yōu)勢，形成合力，減少內耗；集中各方精英，從整體利益出發(fā)，通盤考慮需求和預期效益，避免重復建設、規(guī)模失控等問題；實現(xiàn)從人才使用、培養(yǎng)的一體運作。對外，一方面引進“外腦”，另一方面統(tǒng)一組織外包事項管理，發(fā)揮各方優(yōu)勢，用好各種資源，強化溝通及監(jiān)管。三是實現(xiàn)工程管理組織架構和信息化建設組織架構的有機融合。信息辦主要是進行方向性決策和宏觀管理，負責合同管理、需求管理、開發(fā)立項管理、開發(fā)監(jiān)督等職能。工程辦是具體負責工程實施和執(zhí)行，信息辦成員也在工程辦中擔負主要的管理職責。
　?。ㄈ┮雵H先進的工程和項目管理方法論，建立一套科學、系統(tǒng)的信息化建設機制。圍繞提高工程管理的領導力、執(zhí)行力和精細度，深圳國稅借鑒國外成功經(jīng)驗，借助“外腦”力量，探索建立了一套科學的、系統(tǒng)的工程以及項目管理機制，重點從八個方面開展工作：（1）統(tǒng)一人力資源管理。采用全職、半職、兼職等多種參與方式組織一百多相關人員參加工程建設，按照項目組和專業(yè)組配置在不同的崗位。并構建了一套包括工作崗位配置、能力培養(yǎng)、任務分配、績效評價等工程人力資源管理機制，做到了人力資源的配置合理、管理高效、激勵到位。（２）嚴格需求管理。采用標準的需求規(guī)格說明書方式，規(guī)范和細化業(yè)務需求的收集、分析和確認工作，并建立嚴格的需求變更管理流程。（３）建立有效的內外溝通機制。采用定期的項目例會、工程辦例會、專題會議、項目進度報告、工程進度報告、工程簡報等形式，在項目層面、工程層面、內部和外部及時有效的溝通各類信息和解決問題。（４）嚴密計劃和進度管理。各個項目都制定了詳細的工作計劃，并在實施過程中通過例會報告的形式對進度嚴格監(jiān)控。在工程層面，對重要節(jié)點和里程碑實施動態(tài)跟進和監(jiān)控，使得各項目和工程整體進度得到保障。（５）建立動態(tài)問題跟蹤和風險管理機制。采用標準的問題日志工具及處理反饋流程，記錄、跟蹤解決和匯報發(fā)現(xiàn)的各類問題和潛在的風險，確保沒有由于問題拖延而對工程進度和質量造成重大負面影響。（６）強化項目質量管理。強化對工程和項目管理流程、文檔標準、系統(tǒng)測試等決定質量的關鍵環(huán)節(jié)控制，確保了系統(tǒng)整體質量。（７）加強版本管理。強化各個系統(tǒng)的版本信息管理，明晰各系統(tǒng)之間的依賴關系，周密計劃各系統(tǒng)的發(fā)布和變更，較好地避免了單個項目變更影響其它系統(tǒng)正常運行的問題。保證了整個工程順利開展。（８）采用積極穩(wěn)妥的上線策略。嚴格試運行管理，密切管理、業(yè)務和技術角色上線協(xié)同，保證了系統(tǒng)上線前全面驗證。
　?。ㄋ模├眄樄こ探ㄔO內部各種關系，實現(xiàn)專業(yè)化基礎上的整體協(xié)同。為保證工程建設目標在各個項目中都能得到貫徹和實現(xiàn),通過工程管理溝通會議、工作流程化與建立責任制度，理順了工程建設中的五個關系：（1）專業(yè)管理和項目管理的關系。以業(yè)務部門負責人為項目推進負責人。在項目推進過程中，加強項目組與工程辦各專業(yè)組的溝通。對項目的需求提出、系統(tǒng)開發(fā)、測試、試運行、上線驗收等每一個環(huán)節(jié)，都要求既及時解決項目組的問題，也保證各專業(yè)組對項目的專業(yè)要求能夠實現(xiàn)。（2）項目內部業(yè)務和技術的關系。所有項目組都由技術和業(yè)務人員共同組成，業(yè)務代表保證需求準確，技術人員負責技術架構的設計和軟件開發(fā)質量控制，確保了業(yè)務和技術人員的密切配合,對需求進行有效控制。（3）項目和項目之間的關系。鑒于項目之間有密切的關系，任何一個項目的變化都要通過溝通機制告知其它相關項目，防止造成對其它相關項目實施的影響。（4）各個項目與總體架構的關系。所有的項目都是單獨展開，但要求各個項目必須要在整體的框架、技術架構下推進，符合整個工程總體架構和技術指標的要求。（5）用戶與開發(fā)商、咨詢商、監(jiān)理商的關系?？荚?大所有的項目組都有用戶、開發(fā)商、咨詢商、監(jiān)理商四方組成，從不同的角度推動項目展開,保證用戶與開發(fā)商、咨詢商、監(jiān)理商的有效合作。
　　（五）建立健全運維管理模式。深圳國稅在實施信息系統(tǒng)整合工程中，逐步建立起了“三三三”運維工作體系。一是構建運維三級架構，形成了市局計算機信息中心運維團隊；直屬機構、區(qū)（分）局計算機科；基層分局系統(tǒng)管理員的運維網(wǎng)絡；二是建立問題處理“三快”機制（集中受理保證快速、專業(yè)處理保證快速、反饋信息快速），通過組建123663信息系統(tǒng)運維服務臺，確保用戶反映問題渠道的統(tǒng)一和暢通，運維工作協(xié)調及時到位。三是實現(xiàn)運維三線支持，一線支持是123663信息系統(tǒng)運維服務臺，負責集中受理系統(tǒng)故障服務請求，動態(tài)發(fā)布系統(tǒng)工作信息，監(jiān)控系統(tǒng)檢測到的故障事件，分析并解決系統(tǒng)故障和事件；二線支持是系統(tǒng)運維部門作為核心團隊負責對解決信息服務臺轉交的運維請求；三線支持是供應商和開發(fā)商對運維團隊解決不了的問題提供支持。
　　經(jīng)過三年多的不斷努力，深圳國稅順利完成了整合工程的各項工作任務，取得了良好收益，實現(xiàn)了預期目標，積累了一套完整的工程管理方法和經(jīng)驗，完善了相關制度，為今后的信息化建設打下了堅實的基礎。
　　二、對信息系統(tǒng)整合工程管理實踐的認識與體會
　　（一）信息化建設工程管理中存在的主要問題及原因分析。通過三年整合工程實踐，我們對信息化建設中存在的主要問題及原因有一定的認識，具體可以概括為三個方面：一是從信息系統(tǒng)建設特點看，由于系統(tǒng)建設周期長、涉及面廣、變化因素多，往往導致IT項目經(jīng)常出現(xiàn)進度延誤，需求控制乏力，項目質量達不到要求等問題；二是從建設組織模式看，傳統(tǒng)的分散化建設模式的多頭領導、多頭決策，導致系統(tǒng)建設缺乏有機聯(lián)系，出現(xiàn)系統(tǒng)林立、孤島不斷、功能交叉等問題；傳統(tǒng)的集中式建設模式又容易出現(xiàn)資源保障不夠，無法滿足業(yè)務需求，建設效率低等問題；三是從建設管理手段看，由于缺乏一套完整的IT管控機制，以致系統(tǒng)建設過程中必然出現(xiàn)需求管理、開發(fā)管理、變更管理、上線管理和運維服務請求管理等不到位的問題，這直接導致IT工程建設風險增加、成本失控。歸結起來，出現(xiàn)以上問題的原因就是由于沒有一套科學和健全的信息系統(tǒng)工程管理模式。
　　（二）轉變觀念是保證信息系統(tǒng)工程建設取得成功的前提。通過三年的實踐，我們很重要的一個收獲是加深了對信息化建設的認識，改變了過去存在的六個誤區(qū)，即“重技術輕管理”、“重硬件輕軟件”、“重應用輕需求”、“重建設輕規(guī)劃”“重建設輕運維”、“重自有力量輕外腦資源”。只有首先解決好信息化建設工程推動過程中的這些認識問題，才能真正把工程管理的重要性置于軟件開發(fā)、硬件配備之上，才能搭建符合信息化建設規(guī)律的工程管理組織體系，形成完備的工程規(guī)劃、建設和運維制度體系，保證信息系統(tǒng)建設目標順利實現(xiàn)。
　　（三）建立與大型信息系統(tǒng)工程建設相適應的信息化管理體制才能擺脫傳統(tǒng)行政管理框架的束縛。要完成大型信息系統(tǒng)工程建設任務，解決好領導力和執(zhí)行力的問題是關鍵所在。傳統(tǒng)行政管理架構主要是面向事務型管理，組織結構較為穩(wěn)定，權力結構分散，這不能適應大型信息系統(tǒng)工程建設所要求的資源有效整合，多項目整體協(xié)同推進，對任務和問題做到強力控制的需求。為此，必須實現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理架構向信息化工程管理架構的轉型，一方面要建立健全統(tǒng)一領導、緊密組織的決策框架，并做到充分授權、職責明晰，改變過去決策統(tǒng)一性、及時性、細致度不夠，以及分散領導帶來的分散執(zhí)行等問題，切實提高工程領導力。另一方要面向任務型管理的需要，依靠科學的工程建設方法論，建立健全工程建設和管理執(zhí)行架構，形成一整套形之有效的工程管理機制，做到科學組織內部行政、業(yè)務、技術部門，以及外部資源；疏通信息交流渠道，提高問題反饋、篩選和解決能力，有效推進不同階段、不同任務的不同項目，保證工程建設的執(zhí)行力。
　?。ㄋ模┮攸c處理好整體最優(yōu)和局部最優(yōu)的關系。一個大型的信息系統(tǒng)工程必然是多項目同步推進，要保證工程建設如期、高質竣工，就必須在全局和局部、計劃和變化、成本和產(chǎn)出、價值和風險之間尋求平衡，依靠精確的計劃、及時的溝通、準確的執(zhí)行，既有效控制工程總體架構所確定的范圍、質量、時間等因素，又控制好每一個項目的相關要素。防止項目目標不精確、任務邊界模糊，出現(xiàn)交付不及時、質量不符合的問題；防止業(yè)務需求或政策變更過大導致項目范圍、進度、費用大幅度變更的問題；防止項目間信息傳遞不準確、不及時，導致問題管理和風險管理不到位等問題的出現(xiàn)。
　?。ㄎ澹┮亟鉀Q好人力資源和知識資源的充分供給和管理問題。信息系統(tǒng)建設是智力密集型工作，但必須改變一談人力資源就增加信息技術力量的誤區(qū)，而應高度重視建立與信息化工程相適應的管理手段，保證人力資源的組織效率和激勵效果，全面提高實施團隊領導力、執(zhí)行力和學習力。為此，在集中各方面最優(yōu)秀人才的同時，必須建立一套行之有效的工程人力資源管理機制，做到對人員選調與釋出、項目調配、知識技能傳遞、績效管理、獎懲機制、能級制與職業(yè)發(fā)展的整體管理；必須建立完整的工程級和項目級的知識管理制度，保證參與信息化建設人員能夠根據(jù)不同的任務得到必要的、及時的知識與訊息供給。
　?。┮劳惺袌龌\作充分利用外部資源。信息化建設是一項龐大的系統(tǒng)工程，所要求的專業(yè)技能強，適時獲得專業(yè)的咨詢、開發(fā)、監(jiān)理等外包服務，對于工程建設非常重要。為此，我們應把信息化建設中的稅務部門、IT企業(yè)和咨詢機構，以一種產(chǎn)業(yè)鏈條的方式固化在電子稅務建設的進程之中，進一步形成稅務信息化建設的良性生態(tài)鏈。這一思路的核心在于，要堅持“市場運作、相互了解、積極承諾、承擔義務、互相尊重、共同負責”的原則，健全大型信息系統(tǒng)工程建設的市場化進入、管理和退出機制，根據(jù)不同的需求得到不同層次與類型的外包服務，以此解決好信息化建設中的宏觀發(fā)展研究、項目規(guī)劃制定、技術指導提供、系統(tǒng)設計開發(fā)、項目監(jiān)理保障、工程質效評估、用戶培訓和運營與維護等多方面的問題，努力將信息建設的風險降到最小，合理降低成本，爭取最佳效益。
　?。ㄆ撸┮霸缰匾曔\維工作，處理好系統(tǒng)建設與運維的關系。在實施信息系統(tǒng)整合過程中，不同的項目結束時間不同，系統(tǒng)上線時間不一，加之，整合過程中及整合后的各個信息系統(tǒng)之間的聯(lián)系日趨緊密，相互之間的影響更大，一個系統(tǒng)的問題可能會影響到別的許多系統(tǒng)，甚至出現(xiàn)“多米諾骨牌效應”，這使得運維任務復雜且艱巨。為此，及早重視運維工作，處理好系統(tǒng)建設和運維的關系，提高運維能力，對保證系統(tǒng)建設的穩(wěn)步推進，系統(tǒng)運行的穩(wěn)定性、效能度具有關鍵意義。
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