深港城市規(guī)劃比較與研究

申請免費試用、咨詢電話：400-8352-114

簡介： 香港這個過去只有幾千人的小漁村,經過港人150多年的艱苦努力,已經發(fā)展成為有650萬人口,國際上知名的大都會之一.香港以其富有特色的城市建設和都市風光,贏得了世人的贊賞......
關鍵字：深港 城市規(guī)劃 比較 研究

一,香港城市建設的成就與特色
　　香港這個過去只有幾千人的小漁村,經過港人150多年的艱苦努力,已經發(fā)展成為有650萬人口,國際上知名的大都會之一.香港以其富有特色的城市建設和都市風光,贏得了世人的贊賞.

　　(一)造型美觀,新穎的高層建筑群,成為香港都市的一大景觀

　　香港在充分發(fā)展城市基礎設施的同時,利用海岸邊陡峭坡地和填海新地,建成一片片樓層高,密度高,造型新穎,風格多樣的建筑群體,構成了一幅壯麗,獨特的都市景觀.香港人多地少,80%的土地是丘陵和山地.所以,香港在城市規(guī)劃上采用了"高層,高密度"的發(fā)展模式,向高空拓展,提高土地的利用率.高密度發(fā)展非常符合香港的實際,這個規(guī)劃原則不但現(xiàn)在,而且今后也將有力地影響香港的城市建設.

　　(二)形成了一個"三級城鎮(zhèn)"體系

　　香港以港島和九龍半島為城市的中心市區(qū),以九個具有世界水平的新市鎮(zhèn)為次區(qū)域,加上正逐步向新市鎮(zhèn)過渡的鄉(xiāng)鎮(zhèn),構成了香港大都會的三級城鎮(zhèn)體系.

　　20世紀70年代開始,香港的城市發(fā)展出現(xiàn)了多中心,多功能的布局趨勢.港九市區(qū)以金融,貿易,商業(yè),信息和政府為主,是香港的政治,經濟,文化中心,同時也保留了部分工業(yè)和居住的功能.新市鎮(zhèn)以居住功能為主,兼有一部分工業(yè)以及為當?shù)胤盏纳虡I(yè);鄉(xiāng)鎮(zhèn)是香港新市鎮(zhèn)的基礎,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)正向新市鎮(zhèn)過渡,如東涌和西貢.鄉(xiāng)鎮(zhèn)還保持著濃厚的鄉(xiāng)土景色,這在繁華的大都會中是不可多得的世外桃源.現(xiàn)在重要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有長洲,梅窩,大澳,坪洲,流浮山,沙頭角,羅湖等,是香港三級都會體系的重要組成部分.

　　(三)中西文化交會使香港城市更具特色

　　香港作為國際文化交流中心之一,融合了許多西方的文化,這不僅促進了香港城市的國際化,亦對香港城市建設產生了很大的影響.香港有許多東西方或中,英風格融合的建筑物,同時亦有廣州風格和英國風格的建筑物.街區(qū)地名也有明顯區(qū)別,既有明顯反差又互相協(xié)調.香港在中西文化的互相撞擊,滲透過程中,不僅形成了自己的都會文化,亦形成了具有鮮明個性的城市風格.

　　(四)劈山填海造地是香港城市發(fā)展主要的土地來源之一

　　英國人最初占領香港島時,香港島面積是75.1平方公里,九龍半島是9.71平方公里,新界和離島是961.5平方公里,三者相加是1046.31平方公里.而1997年香港規(guī)劃署公布的香港土地面積為1096平方公里.這兩個數(shù)字之間的差額49.69平方公里,就是香港多年填海造地所取得的成就.如果站在中環(huán)碼頭,環(huán)視整個維多利亞港的海岸線,可以說基本上都進行過填海工程.香港建設的九個新市鎮(zhèn)所需要的土地,填海造地是其主要的土地來源之一.

　　二,城市規(guī)劃中的決策機制和執(zhí)行機構

　　香港有關城市規(guī)劃的決策機制與執(zhí)行機制是截然分開的,這是香港政府機構的一大特點.香港有關城市規(guī)劃的決策機構包括:城市規(guī)劃委員會,土地委員會,規(guī)劃環(huán)境地政局.

　　(一)城市規(guī)劃委員會

　　城市規(guī)劃委員會不是政府機構,而是法定的非官方組織,在整個城市規(guī)劃運作機制中起著決策機構的作用.

　　城市規(guī)劃委員會是依據(jù)《城市規(guī)劃條例》成立的,主要負責制定法定圖則,包括分區(qū)計劃大綱圖及發(fā)展審批地區(qū)圖,同時亦負責審批各項規(guī)劃申請.

　　現(xiàn)在的香港城市規(guī)劃委員會由規(guī)劃環(huán)境地政局局長任主席,規(guī)劃署署長任副主席,有關的政府部門代表(如運輸局,環(huán)境保護署)任委員,其他委員均由特區(qū)行政長官委任社會人士擔任,其中包括專業(yè)人士,商人,社會工作者及學術界人士.規(guī)劃署內還有一個專門負責小組,負責該委員會的日常行政工作.規(guī)劃署還要負責草擬分區(qū)計劃大綱圖,整理規(guī)劃申請資料,協(xié)助該委員會的運作.

　　(二)規(guī)劃及土地發(fā)展委員會

　　1995年,香港政府因精簡機構,將"土地發(fā)展政策委員會"與"發(fā)展進度委員會"合并為"規(guī)劃及土地發(fā)展委員會",現(xiàn)由規(guī)劃環(huán)境地政局局長擔任主席.該委員會主要負責制定香港長遠發(fā)展策略,審議大型及策略性的發(fā)展計劃,制定各項規(guī)劃標準及批核政府內部規(guī)劃的規(guī)劃圖則等.

　　(三)城市規(guī)劃上訴委員會

　　城市規(guī)劃上訴委員會于1991年成立,是一個獨立的法定組織,既不屬于城市規(guī)劃委員會,也不屬于政府部門.

　　當任何人對城市規(guī)劃委員會否決其規(guī)劃申請或對申請附加條件不滿時,都可以向上訴委員會提出上訴,上訴委員會對城市規(guī)劃委員會的決定作出最后裁決.該上訴委員會的成員是由特區(qū)行政長官委任.

　　(四)規(guī)劃署與規(guī)劃環(huán)境地政局的關系

　　香港政府有60多個署級部門作為執(zhí)行政策,計劃的政府辦事機構.這些部門的首長一般稱為署長或處長,負責領導其轄下部門的工作.這些部門不是政府的決策機構,而是法例,政策和計劃的執(zhí)行機構,其本身沒有決策權.

　　從城市規(guī)劃的角度看,規(guī)劃環(huán)境地政局是主管香港城市規(guī)劃的決策局,其下轄的規(guī)劃署,包括環(huán)境保護署,地政署及屋宇署均為其執(zhí)法和辦事機構.規(guī)劃署要按規(guī)劃環(huán)境地政局的政策指令辦事,執(zhí)行有關城市規(guī)劃的法例和政策.同時,亦要向規(guī)劃環(huán)境地政局提供有關城市規(guī)劃的資料和意見,作為制定各項政策的依據(jù).香港城市規(guī)劃政策的制定及與其他環(huán)境保護,土地等有關政策的協(xié)調,均由這個政策局負責統(tǒng)籌.

　　各政策局為制定和協(xié)調各項跨部門的政策,都會成立各類不同層次的跨部門的工作委員會,作為溝通,協(xié)調及決策渠道.這也是公共決策過程的一個特色.

　　(五)香港城市規(guī)劃中的決策機構與執(zhí)行機構相分離

　　行政立法是香港政府的一大特色.任何一個政府機構,包括主管城市規(guī)劃的政府部門在內,在機構設置之前,都必須按一定的程序通過相應的法例,明確規(guī)定該機構的法律地位,權限與職責范圍.

　　強調行政立法,一方面可以使政府各部門依法行政,照章辦事,減少推諉和扯皮,提高工作效率;另一方面是政府決策與執(zhí)行職能相分離的基礎和前提.

　　香港城市規(guī)劃的決策機構和執(zhí)行機構在設置的時候,都有條例嚴格明確各自的職能分工.決策機構只管制定有關城市規(guī)劃的政策,規(guī)定和條例,而不能過問執(zhí)行城市規(guī)劃過程中的一般行政事務.執(zhí)行機構則必須照章辦事,不得越權,更不能在執(zhí)行中有偏差;即使執(zhí)行中認為某條例或政策不合理,在通過法定程序修改之前,亦不得擅自更改.

　　三,香港城市規(guī)劃中的整體發(fā)展策略

　　香港政府沒有專門制度城市總體規(guī)劃,認為城市發(fā)展的總體規(guī)劃缺乏靈活性,對城市的發(fā)展有較大的負面影響,總體規(guī)劃中的土地分配與實際的土地需求常常脫節(jié);認為城市規(guī)劃不是一張永遠不變的建設藍圖,而是一個不斷研究和解決城市發(fā)展中存在問題的過程.所以,香港政府在進行城市規(guī)劃時十分重視全港發(fā)展策略的研究,以《全港發(fā)展策略》作為指導全港城市發(fā)展的綱領性文件.

　　(一)全港發(fā)展策略的整體目標

　　香港是一個人口稠密的地方,人們生活的質素不斷提高.而且,香港在東南亞以至國際領域,發(fā)揮著金融中心,信息中心,運輸中心和商業(yè)服務中心的作用,亦是國際學術及交流的中心,東西方文化的交匯點,面對各個方面迅速發(fā)展的壓力,香港的整體發(fā)展策略必須適應這些變化,并應經常進行檢討和總結;香港城市的建設和發(fā)展還應適應中國華南地區(qū),尤其是珠江三角洲的發(fā)展趨勢,適應21世紀發(fā)展的需要,香港才能繼續(xù)發(fā)展成為一個充滿創(chuàng)意的亞太區(qū)域中心城市和國際城市.
《全港發(fā)展策略檢討》的主要目標是制定整體的長遠土地利用,運輸網絡和環(huán)境質素三個方面互相匹配,協(xié)調的城市規(guī)劃架構,以維護和提高香港作為國際城市所擔當?shù)慕巧?提高市民的生活質量,保持和加強香港作為一個人們樂于居住和工作的美好城市的形象.

　　為了實現(xiàn)香港發(fā)展的整體目標,香港政府還制定了一系列的比較具體的城市規(guī)劃原則,具體有六個方面.

　　一是加強作為商業(yè),金融,資訊,旅游,轉口和制造業(yè)中心的地位,使香港繼續(xù)成為一個充滿生機與活力的國際城市.

　　二是適應經濟及人口增長的要求,提供足夠的土地和基礎設施,以滿足香港在工業(yè),商業(yè),房屋,康樂及鄉(xiāng)郊等各方面的社會和經濟活動的需求.

　　三是在環(huán)境保護方面,要保留有重要景觀價值的生態(tài)環(huán)境及古物古跡,并不斷提升其價值,使香港成為一個有特色,生活舒適的美好城市.

　　四是在環(huán)境保護方面,盡量減低不良環(huán)境影響,改善現(xiàn)有環(huán)境問題.通過改善空氣,水質,噪音和固體廢物的處理方式,以提高環(huán)境素質,確保各種土地用途和發(fā)展不會破壞環(huán)境或盡量減低對環(huán)境的破壞.

　　五是在交通運輸方面,提供一個多選擇,容量大,效率高,財政及經濟上可行,既節(jié)省能源又安全便捷的客貨運輸系統(tǒng),這個運輸系統(tǒng)要盡量減低對環(huán)境的影響,以促進香港整體經濟的發(fā)展.

　　六是在實施策略方面,要制定一些新政策,使公營部門和私營機構在環(huán)境轉變和市場需求變化的情況下,均可參與香港城市建設和長遠發(fā)展,例如城市的基本設施,房地產投資項目等.

　　(二)全港發(fā)展策略中的中國因素

　　進入20世紀80年代之后,香港政府的規(guī)劃部門在研究及制定城市發(fā)展的總體規(guī)劃過程中,引入了中國因素(或中國概念),即把香港的整體發(fā)展策略放在中國這個大的背景下來考慮.香港回歸后,特別是經過金融風暴的沖擊,香港的整體發(fā)展策略更要考慮這方面的因素.

　　1.香港城市發(fā)展的經濟腹地

　　香港的城市規(guī)劃部門在制定策略性規(guī)劃時,極為注意香港與中國華南地區(qū),特別是珠江三角洲地區(qū)經濟的相互關聯(lián)和影響,所以制定出兩個區(qū)域性的發(fā)展方案:

　　A方案——假定華南地區(qū)的珠江三角洲是香港的主要經濟發(fā)展腹地;

　　B方案——假定廣東省及中國其他內陸省份均是香港的經濟發(fā)展腹地;

　　上述兩方案并非矛盾,而是相互關聯(lián)的,B方案是A方案的延續(xù)發(fā)展.正是在這兩個大背景下,香港的規(guī)劃部門提出和制定了香港整體發(fā)展策略.

　　2.中國因素的主要內涵

　　中國的改革開放,已使中國的經濟迅猛發(fā)展,特別是珠江三角洲地區(qū)與香港的發(fā)展已到了唇齒相依,不可分割的地步.在制造業(yè)方面,香港有7萬家企業(yè)在珠三角投資辦廠,使香港的制造業(yè)日漸萎縮;在貿易方面,中國是香港作為轉口港的最大市場,亦是最大的產品來源地.經香港轉運的貨物中,超過80%是運往中國或由中國運到香港后再轉運到國際市場;在外商投資方面,香港亦是外商踏足中國市場的重要跳板,是外商與中國市場之間的一個橋梁.正因為上述因素,香港的城市規(guī)劃部門必須要考慮以下幾個問題.

　　(1)在交通運輸方面,珠江三角洲的高速發(fā)展,使中港之間,深港之間的交通日益繁忙,貨運和客運需求增加,香港的規(guī)劃署必須重新評估和考慮現(xiàn)有的道路網絡和運輸?shù)幕A設施,如港口,貨柜碼頭等,是否適應這種需求.

　　(2)在環(huán)境規(guī)劃方面,迅猛的工業(yè)發(fā)展,不可避免地會帶來環(huán)境污染.而香港與珠三角又"地相接,水相連",因此,中港兩地要在環(huán)境規(guī)劃上達成共識,互相協(xié)調,共同治理和防范,可以避免或減少因工業(yè)的發(fā)展而影響環(huán)境素質的下降.

　　(3)在土地利用方面,由于香港的制造業(yè)大量向珠江三角洲遷移,不僅使香港的制造業(yè)日益萎縮,而且在工業(yè)用地的需求上也發(fā)生了較大的變化,出現(xiàn)了工業(yè)用地過剩的現(xiàn)象.如在新市鎮(zhèn)的建設中,先后在大埔,元朗建立了兩個工業(yè)區(qū),但土地現(xiàn)今仍有閑置.這樣,在城市規(guī)劃中,要把這些過剩的工業(yè)用地轉變?yōu)槠渌猛?如改為住宅,商業(yè),康樂,社區(qū)設施等,而這一改變又會對環(huán)境和交通帶來影響.

　　因此,中國因素是香港在城市規(guī)劃中首先要考慮的問題.

　　四,香港對城市規(guī)劃專業(yè)人才的培養(yǎng)

　　(一)香港的城市規(guī)劃師

　　盡管香港已有150多年的歷史,但由于當局過去對城市規(guī)劃重視不夠,所以在20世紀70年代之前,香港的城市規(guī)劃師寥寥無幾,而且絕大多數(shù)是外籍人士.20世紀80年代開始,香港經濟的迅猛增長,新市鎮(zhèn)的大規(guī)模發(fā)展,港九市區(qū)的重建以及十年建屋計劃的實施等,使城市規(guī)劃的專業(yè)人才得以發(fā)展,并施展其才華.

　　根據(jù)1995年的統(tǒng)計,在香港規(guī)劃師學會注冊的規(guī)劃師共有239人,其中女性占28%.香港的城市規(guī)劃師大部分在政府部門任職,其中規(guī)劃署有200多名,房屋署有30多名,有一些在環(huán)境保護署和運輸署任職.此外,半官方機構如土地發(fā)展公司也聘請了城市規(guī)劃師,負責市區(qū)重建工作.有少部分的城市規(guī)劃師在私人機構任職,如城市規(guī)劃顧問公司等.

　　香港規(guī)劃署的城市規(guī)劃師主要負責以下工作:①草擬,修訂及實施城市規(guī)劃圖則;②擬定及修改規(guī)劃標準和準則;③處理一些發(fā)展建議和規(guī)劃申請;④負責城市規(guī)劃的研究,基礎性的調查,市區(qū)設計,擬選發(fā)展的地點;⑤草擬規(guī)劃報告和規(guī)劃大綱;⑥根據(jù)城市規(guī)劃條例對違例發(fā)展進行管制;⑦管理有關規(guī)劃或發(fā)展事宜的顧問研究工作,或提供有關資料;⑧利用電腦處理有關規(guī)劃的數(shù)據(jù)和紀錄;⑨向市民和海外來訪者公布有關城市規(guī)劃方面的消息.

　　香港對城市規(guī)劃師的素質要求較高.香港的城市規(guī)劃師大都在大學進行過專業(yè)的學習和訓練,但作為一名合格的或優(yōu)秀的城市規(guī)劃師,除了專業(yè)知識之外,還應具備以下的素質:

　　1.要有較寬的知識面和較強的分析,綜合能力

　　城市規(guī)劃是一門跨學科,綜合性很強的科學,它涉及政治,經濟,法律,工程,建筑,運輸,地理,社會學等多門知識和學科,因此,規(guī)劃師必須要有廣博的知識,對相關的學科都要有一定程度的了解.同時,亦要具備清醒頭腦,在日常工作中,對建筑師,測量師,工程師,園林設計師,經濟專家等方面的專業(yè)人士的意見,要有良好的分析能力,判斷能力和綜合能力,從而得出正確的結論.

　　2.要視野開闊,目光遠大,并具有一定的創(chuàng)新意識

　　3.要具備與人溝通的能力和談判素質

　　(二)香港對城市規(guī)劃人才的培養(yǎng)

　　香港的教育很發(fā)達,但是,在1980年之前,香港所有的大學均沒有設置城市規(guī)劃專業(yè)課程.直到1980年,香港大學才設立了全港第一個城市規(guī)劃碩士課程,并同時成立了"香港城市規(guī)劃及環(huán)境中心".香港大學城市規(guī)劃碩士專業(yè)為兩年全日制,報考的學生必須具有香港大學認可的學士學位.

　　香港大學城市規(guī)劃課程內容為:都市發(fā)展理論,都市分析計量方法,都市規(guī)劃模型及技術,規(guī)劃理論,香港的規(guī)劃機制和規(guī)劃管理,專題規(guī)劃導論,都市規(guī)劃導論和都市規(guī)劃個案研究.香港大學的城市規(guī)劃碩士課程,得到香港規(guī)劃師學會和英國皇家城市規(guī)劃學會的認可,是全球惟一在英倫三島之外得到英國皇家學會認可的城市規(guī)劃專業(yè)課程.

　　五,香港的城市規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展

　　"21世紀可持續(xù)發(fā)展"已成為國際上認知的主題.香港的城市規(guī)劃工作者早已開始了這方面的研究,香港的城市發(fā)展要與可持續(xù)發(fā)展結合起來,使香港成為一個充滿生機和活力的城市.

　　(一)香港開展"可持續(xù)發(fā)展"研究

　　香港特區(qū)政府十分重視"可持續(xù)發(fā)展"問題.1998年4月2日,香港政府在太古廣場舉辦了"21世紀可持續(xù)發(fā)展"展覽會,行政長官董建華正式宣布,展開"可持續(xù)發(fā)展"顧問研究的公眾咨詢活動.同時,政府亦要圍繞這個主題展開一系列活動,以提高公眾對"可持續(xù)發(fā)展"概念的認識和理解,并鼓勵市民積極參與這項活動.

　　1998年4月9日,規(guī)劃環(huán)境地政局局長梁寶榮先生在《大公報》中表示,為使香港可以達至"可持續(xù)發(fā)展"的目標,政府需要制定長期的策略及預測可能會浮現(xiàn)的問題.1998年3月,香港規(guī)劃署署長潘國城博士接受英文報章訪問,對香港進行"可持續(xù)發(fā)展"顧問研究的原因作說明,指出該研究的目的是要為"可持續(xù)發(fā)展"設立決策架構,以平衡經濟,社會及環(huán)境方面的需要.在《華南早報》的一篇文章中,潘國城博士指出,政府已就"可持續(xù)發(fā)展"定下工作定義,并重申該項研究對改善香港的生活質素的重要性.

　　可持續(xù)發(fā)展問題引起香港傳媒的關注.1998年3月31日,《共有經濟日報》,《天天日報》,《信報》,《東方日報》,《明報》,《大公報》,《香港商報》,《文匯報》8家報紙,刊登了有關"可持續(xù)發(fā)展"的文章.在1998年4月7日的文報中,一位臨時立法會議員指出,政府在咨詢公眾意見時須注意兩點:第一,政府應以簡單易明的方式去介紹"可持續(xù)發(fā)展"顧問研究的概念;第二,有關的咨詢資料應該簡明及易于索取.

　　(二)香港"可持續(xù)發(fā)展"研究的目的

　　香港政府開展"21世紀可持續(xù)發(fā)展"的顧問研究,其目的是制定一套決策機制,協(xié)助政府以平衡和可持續(xù)發(fā)展的方式,為香港的未來作出決策.
"21世紀可持續(xù)發(fā)展"的顧問研究,將為香港政府制定一個更佳的行政系統(tǒng),把所有的政策,計劃項目及決策過程與既定的"可持續(xù)發(fā)展"目標融合在一起.這樣,政府在為某一范疇作出決策時,便可以依靠更佳的行政系統(tǒng),全面考慮該決策可能對其他范疇的影響.

　　香港的未來由現(xiàn)在來決定.香港的城市規(guī)劃工作者認為,要使香港達到"可持續(xù)發(fā)展",現(xiàn)在的政策,計劃,建設和投資決定,必須全面考慮這些決定對未來的經濟發(fā)展和生活素質的影響.即必須把物質需求和經濟發(fā)展與社會的目標及環(huán)境狀況作整體的考慮.

　　香港21世紀可持續(xù)發(fā)展的研究目標是:

　　——為"可持續(xù)發(fā)展"這個概念界定一個適用于香港的定義.

　　——研究和確定有關香港的經濟,社會及環(huán)境目標的指導性標準,及"可持續(xù)發(fā)展"的指標和準則.

　　——從該項研究的宗旨和目標出發(fā),對香港特區(qū)進行有關經濟,社會及環(huán)境的狀況研究.

　　——制定易于香港使用的"可持續(xù)發(fā)展系統(tǒng)",使其在整體運作的基礎上,提供可行的途徑,通過互相協(xié)調的方式,制定,應用及監(jiān)察各項有關政策,資源的分配,執(zhí)行計劃,工程計劃及工程的實施情況,并且鼓勵社會大眾參與,以協(xié)助達至切合香港現(xiàn)時情況的"可持續(xù)發(fā)展".

　　——根據(jù)最新確定的"全港發(fā)展策略",對"可持續(xù)發(fā)展"的指標,準則及"可持續(xù)發(fā)展"進行調整和修訂.

　　——在研究的過程中,要獲得政府的指引,以確定須加以改進的政策及行政系統(tǒng),從而令政府獲得充足的資料,考慮得更加周全,然后再就"可持續(xù)發(fā)展"作出決定.

　　——在整個研究過程中,要盡量使更多的市民參與,并使社會大眾關注到"可持續(xù)發(fā)展"的重要性.

　　(三)香港"可持續(xù)發(fā)展"研究的步驟

　　整個研究分為四個階段.

　　第一階段:了解和檢討國際間推行"可持續(xù)發(fā)展"所得的經驗,區(qū)域及本地的發(fā)展趨勢,并就以下各項確定初步方案.

　　一是適用于香港的"可持續(xù)發(fā)展"的定義,指導性標準,指標及評審準則.

　　二是對公眾的教育及認知和咨詢策略,以便就這方面的內容與香港不同階層的市民及關注的團體進行討論.

　　三是把以上意見作為決策支持系統(tǒng)組成部分的評審工具.

　　第二階段:咨詢公眾及關注團體的意見,收集基本研究所得的資料,供測試的方案進行討論及進行既定事項的初步籌備工作.具體內容如下:

　　一是根據(jù)咨詢所得的結果,就"可持續(xù)發(fā)展"的定義,指導性標準及指標制定更加具體的方案.

　　二是為制定地理信息系統(tǒng)工具進行基本狀況的研究.

　　三是把個人主要經濟范疇的資料,發(fā)展成為可供運用的決策支援工具.

　　四是檢討行政系統(tǒng)的安排,并就如何使政府體制內的決策程序互相協(xié)調,提出初步意見.

　　第三階段:定出決策工具的設計特點及各種方案的測試方法,并就此提出建議;進一步改善制定行政系統(tǒng)的方案,并提出落實方案的初步建議,以達到下列目的:

　　一是提供測試的初步結果,作為咨詢的基礎.

　　二是提供初步實施的建議,供與政府作商討之用.

　　第四階段:廣泛咨詢政府和各公眾及關注團體,以期就建議的實施"可持續(xù)發(fā)展系統(tǒng)",行政系統(tǒng)等事項達成共識.

　　六,深圳城市規(guī)劃與發(fā)展

　　香港的城市發(fā)展已有150多年的歷史,并且成為國際知名的大都會.總結和借鑒香港城市發(fā)展的經驗,對深圳建設國際性城市具有十分重要的意義.

　　(一)深圳城市規(guī)劃發(fā)展歷程

　　深圳這個過去的一個小漁村,現(xiàn)在已發(fā)展成為舉世矚目的現(xiàn)代化城市,是我國東部沿海一座充滿活力和生機的美麗城市.

　　深圳特區(qū)自成立以來,就十分注意城市的規(guī)劃,堅持以城市規(guī)劃為龍頭,用以指導整個城市的建設和發(fā)展.回顧深圳城市發(fā)展的歷史過程,可分為三個發(fā)展階段.

　　1.深圳城市規(guī)劃的起步時期

　　1979年,蛇口碼頭的一聲炮響,成為了建設深圳特區(qū)的里程碑.從有關資料顯示,1979年深圳經濟特區(qū)成立,對先行開發(fā)的深圳鎮(zhèn),蛇口,沙頭角三個地方進行了規(guī)劃,以來料加工工業(yè)為方向,進行城市的基礎設施建設,規(guī)劃建成區(qū)面積為10.65平方公里,人口規(guī)劃為20萬至30萬人.

　　1980年,深圳經濟特區(qū)成立后,其城市的發(fā)展目標確定為"建設以工業(yè)為主,工農相結合的邊境城市",為了實現(xiàn)這一目標,進一步修訂了特區(qū)城市規(guī)劃,建成區(qū)的規(guī)模擴大至60平方公里,規(guī)劃人口為60萬.

　　1981年7月,中共中央下發(fā)了27號文件,明確指出深圳特區(qū)要建成以工業(yè)為主,兼營商業(yè),農牧,住宅,旅游等多功能的綜合性經濟特區(qū).為此,深圳市政府于1982年組織編制了《深圳經濟特區(qū)社會經濟發(fā)展大綱》,并在此基礎上調整了城市布局,確定城市組團式結構作為深圳特區(qū)總體規(guī)劃的基本構架,編制了總體規(guī)劃圖,并確定到2000年特區(qū)人口規(guī)模為80萬.

　　這一段時期是深圳城市規(guī)劃的起步階段,也是城市規(guī)劃調整頻率最高的時期.

　　2.深圳城市規(guī)劃的里程碑

　　1984年至1986年,深圳市政府組織編制了《深圳經濟特區(qū)總體規(guī)劃》,將城市規(guī)劃定為122.5平方公里用地,是特區(qū)城市建設的里程碑.這個規(guī)劃由廣東省人民政府批準實施.

　　1986年,《深圳經濟特區(qū)總體規(guī)劃》對深圳的城市建設和發(fā)展產生了深遠的影響.主要體現(xiàn)在以下幾個方面.

　　(1)明確了"工業(yè)為重點的綜合性經濟特區(qū)"的城市性質,并作了相應的部署,為深圳"七五"期間的快速發(fā)展做了較好的準備.

　　(2)確定了城市的發(fā)展規(guī)模.土地利用以全特區(qū)為基點,規(guī)劃建設用地面積達122.5平方公里,并留有足夠的發(fā)展余地;人口規(guī)模確定為110萬人.在當時特區(qū)處于發(fā)展低潮的條件下,這一規(guī)劃設想是十分大膽的,也是具有遠見卓識的.而交通規(guī)劃則以200萬人進行考慮,從而為深圳以后大規(guī)劃發(fā)展情況下依然保持基本正常運轉創(chuàng)造了條件.

　　(3)構筑了"三橫十二縱"的道路結構.

　　(4)在用地結構上,規(guī)劃了15個工業(yè)區(qū),179片居住區(qū),22個市級公園,9個旅游區(qū),1個風景區(qū)和總長140公里的道路綠化帶,同時對城市中心區(qū)的規(guī)劃構想,留足了發(fā)展余地.這一構想經過近10年的不斷深化和調整,使福田中心區(qū)成為深圳建設國際性城市的最重要區(qū)域.

　　(5)提出了深圳城市建設的標準為國際先進水平.

　　1989年,根據(jù)特區(qū)發(fā)展的新形勢,又對總體規(guī)劃進行了局部修改,將2000年城市規(guī)劃調整為150平方公里,人口規(guī)模為150萬.早在1983年,寶安縣行政中心遷至西鄉(xiāng),當時就做了寶安縣城規(guī)劃.隨后,布吉等重點鎮(zhèn)也編制了總體規(guī)劃.1988年以后,各鎮(zhèn)的總體發(fā)展規(guī)劃全面展開,至今已進行了多次的修改和調整.

　　1988年,深圳市政府組織編制了《深圳市國土規(guī)劃》,這是全市總體上最早的一次規(guī)劃.1990年,編制了《深圳市城市發(fā)展策略》,對深圳全市整體發(fā)展提出了完整的構思和導向性的安排.1992年,作為撤縣改區(qū)的重要準備工作,政府批準了《寶安區(qū)城市總體規(guī)劃》和《龍崗區(qū)城市總體規(guī)劃》.1993年起,寶安區(qū)和龍崗區(qū)分別編制了《寶安區(qū)分區(qū)規(guī)劃》和《龍崗次區(qū)域規(guī)劃》,這兩個規(guī)劃的重點是將兩區(qū)所轄各鎮(zhèn)的發(fā)展納入了規(guī)劃之內,以使各鎮(zhèn)的建設走上有序發(fā)展的軌道.

　　3.深圳城市規(guī)劃的成熟時期

　　進入20世紀90年代,深圳的經濟發(fā)展進入了快車道,其城市的規(guī)劃和建設亦顯得日益重要.

　　1995年,深圳的規(guī)劃部門為了進一步搞好城市的總體規(guī)劃,邀請了國內外城市規(guī)劃的專家和學者,在深圳舉行了"深圳市城市規(guī)劃咨詢會",就深港合作,深圳與珠江三角洲的銜接,城市規(guī)劃,城市結構,城市綜合環(huán)境等總體規(guī)劃中的重大問題提出了具體的指導性意見.

　　1996年開始,在完成《社會經濟發(fā)展規(guī)劃》,《深港經濟合作方案》和《廣東省珠江三角洲規(guī)劃》的基礎上,對深圳城市總體規(guī)劃進行了全面的修訂和編制工作,并向深圳市第七次城市規(guī)劃委員會提交了《深圳城市總體規(guī)劃》初稿.1997年1月,深圳市人大審議了《深圳城市總體規(guī)劃》,并獲原則通過.

　　這個總體規(guī)劃有以下幾個特點:

　　(1)這是一個面向21世紀的城市規(guī)劃,是一個跨世紀的規(guī)劃.從時間跨度上看,對深圳進入21世紀城市的遠景目標,提出了具體的設想.

　　(2)引入了"可持續(xù)發(fā)展"的城市規(guī)劃的新理念.深入研究了對深圳城市發(fā)展有長遠意義的一些跨世紀的課題,如深圳與珠江三角洲經濟區(qū)城市群的銜接,深圳與香港的城市合作,深圳建設國際性城市的目標標準,現(xiàn)代文化名城,特區(qū)城市發(fā)展與更新策略,龍崗與寶安分區(qū)發(fā)展策略,規(guī)劃的經濟論證等.

　　(3)提出了具有長遠意義的城市空間格局,并對全市各類土地進行了統(tǒng)籌規(guī)劃,除了對城市建設用地進行科學規(guī)劃外,對各類非城市建設用地從社會,經濟,環(huán)境與資源可持續(xù)發(fā)展的角度進行了宏觀布局.

　　(4)在城市規(guī)劃的深度上,體現(xiàn)了"內細外粗",即特區(qū)內的規(guī)劃要細一些,特區(qū)外側重開發(fā)方向,目標,宏觀規(guī)劃指標等控制性原則.

　　(二)深圳在城市規(guī)劃上亟待解決的問題

　　深圳自成立特區(qū)以來,在城市規(guī)劃與城市建設上取得了令人矚目的成績,一座花園式,現(xiàn)代化的新興城市已呈現(xiàn)在人們的面前.在城市規(guī)劃與土地管理方面,建立了國土管理的"五統(tǒng)一"制度和"以規(guī)劃為龍頭,土地為核心,房地產為基礎"的土地管理體制.

　　但是,現(xiàn)有的城市規(guī)劃與土地管理現(xiàn)狀,與深圳的可持續(xù)發(fā)展及建設現(xiàn)代化的國際性城市仍有一定差距,存在的主要問題是:

　　1.土地開發(fā)過快,多頭審批,相當一部分土地沒有掌握在政府手中,給深圳未來發(fā)展留下隱患
隨著深圳的城市化,對土地的管理與審批并沒有統(tǒng)一到市政府手中,土地的多頭管理,多頭審批依然存在.在特區(qū)外,相當一部分土地依然掌握在村一級的集體經濟組織手中.所以,近些年,在土地的供應,管制,開發(fā)和利用上存在混亂的現(xiàn)象,對土地的粗放式經營浪費了十分寶貴的土地資源.到目前為止,已開發(fā)建設的面積達300多平方公里,占全市總面積的15%,占可建設用地的30%多,而未開發(fā)的土地大部分并不掌握在政府手中.
從香港的情況看,自英國占領以來的150多年來,全港土地只開發(fā)了150平方公里用于城市建設,開發(fā)的土地只占全港土地面積的14%左右,而未開發(fā)的土地又多以各種方式掌握在政府手中.

　　2.非法占用土地嚴重,土地浪費驚人

　　據(jù)有關部門調查統(tǒng)計,寶安區(qū)自1991年初至1996年底,全區(qū)各類非農建設用地規(guī)模為136.96平方公里,其中,經批準的非農建設用地為75.98平方公里,未經批準的用地(包括已報尚未批準用地,尚未補辦手續(xù)的用地,未報先用地,非法買賣或轉讓土地等違法占地)共61.92平方公里,占同期實際用地的44%;在138.96平方公里實際總用地中,閑置土地(包括已報未建的已批用地和未批用地)高達63.38平方公里,占同期用地的45.6%.龍崗區(qū)非法占用轉讓國有土地63宗,非法非農建設用地4958宗,占地65.23平方公里,非法占地總面積約占建成區(qū)面積的一半.

　　3.違章違法建筑屢禁不止,嚴重影響城市的規(guī)劃與發(fā)展

　　各類違法違章建筑特別是農村私人違章建房情況嚴重.農村私人建房,是深圳市內各類違章建筑中歷史最長,范圍最廣,規(guī)模最大,處理最復雜的"老大難"問題.在特區(qū)內違章建私房主要是拆舊建新,并乘機增加面積.而且建私房由一戶一棟的"平面發(fā)展"轉向了"空間膨脹".在特區(qū)外,由于農村發(fā)展用地尚未完全控制,違章建私房規(guī)模更大,建設得更加零亂,分散,它所造成的后果及發(fā)展趨勢更加令人擔憂.目前,對各類違法違章建筑的處理,基本上是集中在解決臨時性違章建筑上,對農村私人違章建房等永久性違章建筑幾乎沒做任何處理.

　　4.城市規(guī)劃特別是法定圖則的超前性不夠,沒有走在土地利用和經濟發(fā)展的前面

　　法定圖則是政府出讓土地,審批建設項目的直接依據(jù),也是進行城市規(guī)劃管理的主要手段.法定圖則的編制必須要先行一步,走在土地利用的前面,而深圳在這方面基本是本末倒置,先有土地開發(fā),后有發(fā)展規(guī)劃,是規(guī)劃跟著土地走,勢必造成土地的無序開發(fā)和管理上的混亂.

　　5.城市規(guī)劃的龍頭地位及城市規(guī)劃的權威性沒有真正樹立起來

　　一座城市的可持續(xù)發(fā)展,必須要強化城市規(guī)劃的龍頭作用,提高城市規(guī)劃的編制水平和管理水平,理順重大項目決策,專項規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的關系.但是,深圳一些部門,行業(yè)編制的專業(yè)性規(guī)劃,如港口,商業(yè),交通等發(fā)展規(guī)劃,在涉及用地規(guī)劃及土地用途上與城市總體規(guī)劃常發(fā)生不一致的情況,甚至發(fā)生矛盾,嚴重影響了城市規(guī)劃的統(tǒng)一性和嚴肅性.在城市規(guī)劃機構的設置上亦不盡合理,城市規(guī)劃的決策機構與執(zhí)行機構仍未能分離.

　　(三)對深圳城市規(guī)劃及發(fā)展的幾點建議

　　香港在城市規(guī)劃和城市建設上,可以說是一個"充滿創(chuàng)意"的城市.因此,研究香港城市發(fā)展的軌跡,借鑒香港城市建設的經驗,對深圳國際性城市的建設和發(fā)展是十分有意義的.下面根據(jù)深圳的實際,對深圳的城市規(guī)劃及城市發(fā)展提出幾點建議:

　　1.深圳城市規(guī)劃應注入"可持續(xù)發(fā)展"的新理念

　　"21世紀可持續(xù)發(fā)展"已成為國際上認知的主題和時代的主旋律.香港政府很重視這方面的工作,并開展了"21世紀可持續(xù)發(fā)展"的顧問研究,其目的是為香港政府制定一套決策機制,協(xié)助政府以"平衡"和"可持續(xù)發(fā)展"的方式,為香港的未來作出決策.深圳正面臨著一個前所未有的變革時代,深圳的未來是由現(xiàn)在來決定的.因此,要使我們的子孫后代可以繼續(xù)享受高素質的生活,就要在城市規(guī)劃與城市發(fā)展中落實"可持續(xù)發(fā)展"的新理念,把"可持續(xù)發(fā)展"作為深圳城市規(guī)劃新的不可缺少的綱領.

　　要從"可持續(xù)發(fā)展"的角度,研究深圳的國際性城市建設,經濟發(fā)展,城市規(guī)模,平衡人口,利用資源,保護環(huán)境等相互之間的關系;要從可持續(xù)發(fā)展的角度,調整和豐富城市規(guī)劃的思想,原則及方法;從可持續(xù)發(fā)展的理念出發(fā),考慮深圳的土地用途,開發(fā)強度及開發(fā)時序,這已成為深圳城市規(guī)劃必須要解決的戰(zhàn)略性問題.

　　為此,建議深圳的城市規(guī)劃部門對深圳的可持續(xù)發(fā)展問題進行專題研究.可持續(xù)發(fā)展問題涉及面甚廣,題目較大,有許多未知領域.可持續(xù)發(fā)展的思想較易理解,但在城市規(guī)劃的政策,原則及具體問題上如何體現(xiàn),難度較大.所以,需要投入相當?shù)娜肆百Y金進行重點攻關.

　　2.深圳城市規(guī)劃應與國際性城市定位相一致

　　香港由一個默默無聞的小漁港發(fā)展成為世界
矚目的國際性城市,其原因雖有諸多方面,但其科學的城市規(guī)劃起到了至關重要的作用.因此,科學的城市規(guī)劃與國際性城市建設有著密不可分的聯(lián)系.

　　沒有規(guī)劃的城市,將是一座雜亂無章的城市,是一座缺乏生命力的城市.同樣,沒有長遠目標定位的城市,也將是一座失去發(fā)展方向的城市,是一座缺乏特色的城市.

　　深圳市委,市政府已為深圳這座城市的未來作出定位,明確提出把深圳建設成為"多功能,現(xiàn)代化,綜合性的國際性城市"的戰(zhàn)略目標,這就對深圳的城市規(guī)劃及城市發(fā)展提出了新的更高的要求.

　　對國際性城市形成的因素,國際性城市的標準及實施的步驟等,我們還存在許多未知的東西.國際性城市作為長遠的戰(zhàn)略發(fā)展目標,如何在現(xiàn)實的城市規(guī)劃及城市建設中得到回應及進展,這是我們必須要研究和明確的問題.為此,建議政府的有關部門多作基礎性的研究,使深圳的城市規(guī)劃及發(fā)展,與市委,市政府提出的"國際性城市"這一定位目標相一致.

　　3.應注重深圳城市整體發(fā)展策略的研究

　　深圳在城市規(guī)劃上,自20世紀80年代初一直采用制定總體規(guī)劃的做法.1997年1月,深圳市制定并通過了《深圳城市總體規(guī)劃》,對深圳進入21世紀城市的遠景目標,提出了具體的規(guī)劃及設想.

　　在城市的長遠發(fā)展規(guī)劃上,香港的做法很值得借鑒.香港政府沒有城市的總體規(guī)劃,認為城市發(fā)展的總體規(guī)劃缺乏靈活性,對城市的發(fā)展有較大的負面影響,總體規(guī)劃中的土地分配與實際的土地需求常常脫節(jié).認為城市規(guī)劃不是一個永遠不變的過程.所以,香港政府在城市規(guī)劃中十分重視全港發(fā)展策略的研究,以《全港發(fā)展策略檢討》作為指導香港城市發(fā)展的綱領性文件.

　　為此,建議城市規(guī)劃部門學習香港的做法,加強對深圳城市整體發(fā)展策略的研究,并逐步取代《深圳城市總體規(guī)劃》.

　　4.建議將城市規(guī)劃的決策機構與執(zhí)行機構分離

　　行政立法是香港政府的一大特色.任何一個政府機構,包括主管城市規(guī)劃的政府部門在內,在機構設置前,都必須按一定的程序通過相應的法例,明確規(guī)定該機構的法律地位,權限與職責范圍.

　　決策與執(zhí)行相分離是現(xiàn)代管理學的一個基本原則.為此,建議城市規(guī)劃部門借鑒香港的做法,在城市規(guī)劃的運行機制上進行改革的試點,將決策機構與執(zhí)行機構相分離.

　　5.應加快建立深圳法定圖則系統(tǒng)

　　香港有關城市規(guī)劃政策,法例的實施,是通過制定各個層面的圖則系統(tǒng)來運作的.這些圖則是依據(jù)一定的法定程序或政府內部程序,按照城市規(guī)劃標準,并結合城市發(fā)展的實際需求及長遠的考慮來制定的.

　　香港在城市規(guī)劃的運作上,已形成了一套比較完整的圖則體系,這個體系包括三個層次,即全港發(fā)展策略,次區(qū)域發(fā)展策略,地區(qū)圖則.

　　從深圳的情況看,法定圖則建設相對滯后,出現(xiàn)了規(guī)劃跟著土地走的情況.作為政府出讓土地,審批建設項目直接依據(jù)的法定圖則,沒有走在土地利用和經濟發(fā)展的前面.為此,建議城市規(guī)劃部門盡快投入人力與資金,加快深圳圖則系統(tǒng)的建立和建設.

　　6.強化土地管理,確保土地資源掌握在政府手中

　　土地作為一種不可再生的資源,對于人類是十分珍貴的.英國著名經濟學家,古典政治經濟學派的創(chuàng)始人威廉·配第說過一句經典的話:"土地是財富之母,勞動是財富之父."香港雖然在世界經濟體系中,是自由度最高的地區(qū),但是,香港政府對土地是絕對壟斷的,沒有絲毫的"自由"可言,每一寸土地及土地的出讓權都掌握在政府手中.當香港政府與市民在土地問題上發(fā)生爭執(zhí)時,香港政府往往采取堅決,強硬的立場,絲毫不讓,有時不惜對簿公堂.

　　深圳是一座土地資源相對貧乏的城市,對土地的管理必須加強力度,確保土地資源掌握在政府手中,為深圳整個城市的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎.

　　(1)要狠抓規(guī)劃國土管理的法制建設和依法行政工作,堅決貫徹執(zhí)行《土地法》,并加強對《土地法》的宣傳,創(chuàng)造一個良好的法制環(huán)境.要按照新的《國土管理法》和深圳市城市總體規(guī)劃的要求,明確劃定各類用地范圍,實行嚴格的土地用途管制.對已批未建的閑置土地應依法收繳閑置費,對欠交地價款或過期不開發(fā)的土地要依法收回,以確保政府的土地儲備和土地的收益.

　　(2)要按照市委,市政府《關于進一步加強規(guī)劃國土工作的決定》精神,加強寶安,龍崗兩區(qū)的規(guī)劃國土管理體制,確保全市土地資源的統(tǒng)一規(guī)劃,促進土地的集約開發(fā),實現(xiàn)政府對全市規(guī)劃國土的集中統(tǒng)一管理.

　　(3)深圳特區(qū)正處于由農村向城市化轉變的過程,一些偏遠的村鎮(zhèn)為發(fā)展經濟,擺脫貧困占用了大量的農業(yè)用地,土地資源浪費嚴重.為此,政府應積極引導和幫助村鎮(zhèn)集體經濟組織,改變經濟增長觀念和方式,在改善農村基礎設施的同時,重點扶持農民發(fā)展"三高"農業(yè),通過提供技術培訓,貸款等方式幫助農村集體經濟組織或農民以務農致富.對村民要嚴格禁止在城市規(guī)劃區(qū)外建設私宅,同時,對農民住宅要統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)一建設,規(guī)劃管理,減少或禁止私宅的發(fā)展.

　　7.以法律為武器,徹底整治違法建筑

　　長期以來,違法建筑一直是困擾深圳城市發(fā)展的一個"老大難"問題,現(xiàn)已直接影響了深圳市向國際性城市邁進的步伐.據(jù)深圳市國土部門統(tǒng)計,僅1996年至1998年,就先后拆除違法建筑700多萬平方米,但違法建筑屢禁不止,屢拆屢建.要從根本上解決這個問題,必須要以法律為武器,徹底查處.

　　(1)大力宣傳與國土,房地產有關的法律知識,發(fā)揮輿論監(jiān)督作用.深圳一些地方之所以違法建筑屢禁不止,其中一個重要原因就是社會各界對規(guī)劃國土,房地產法律法規(guī)了解得不夠,認識不清,國土法律觀念不強.因此,要廣泛深入宣傳有關的法律法規(guī),通過強大的輿論宣傳,全社會形成一個對違法建筑的攻勢,形成大的氣候,大的環(huán)境,讓其不敢以身試法.

　　(2)充分有效地運用法律武器,整治違法建筑.違法建筑屢禁不止,一個重要原因就是有法不依,執(zhí)法不嚴,以罰代法,違法不究.因此,整治違法建筑必須要拿起法律這個武器,依法治理.凡是違法建筑都應該堅決查處,無論什么單位,有什么特殊背景,都要一視同仁地依法查處,不能搞特殊,否則就會前功盡棄,引起不平,法律的威嚴和執(zhí)法的效果都會受到削弱.

　　(3)要加強監(jiān)管,建立監(jiān)控網絡.違法建筑禁而不止,前拆后建,屢拆屢建,一個重要原因就是監(jiān)控不力.一些違法建筑在剛建的時候,主管部門不能及時發(fā)現(xiàn),違法行為得不到及時的制止.必須要建立監(jiān)控網絡,將違法建筑制止在初始階段,萌芽狀態(tài).①建立市,區(qū),鎮(zhèn),村四級監(jiān)控網絡,要守土有責,及時發(fā)現(xiàn);②要建立責任制,明確責任人.誰批的違法建筑,誰建的違法建筑,誰管的地方出現(xiàn)了違法建筑,誰為違法建筑"開綠燈",就要追究誰的責任,就要受到處分和處罰;③要設立投訴電話,鼓勵群眾的監(jiān)督和投訴,并獎勵投訴有功者.第四,加強新聞輿論監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)違法建筑及時曝光,并追蹤報道查處情況,以形成強大的輿論壓力,使違法建筑沒有存在的空間.

　　總之,我們必須要解決好以上問題,只有這樣才能把深圳建設成區(qū)域性經濟中心城市,建設成園林式,花園式的現(xiàn)代化的國際性城市.