時評：開發(fā)邊界被框死，城市不再“攤大餅”

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開發(fā)邊界被框死，城市不再“攤大餅”

來自國土部的消息，北京、上海、廣州等14個城市的開發(fā)邊界將于今年劃定，開發(fā)邊界將作為城市發(fā)展的剛性約定，不得越界盲目擴張，而全國600多個城市也都會在兩三年內劃定開發(fā)邊界。

近年來，國內一些城市通過區(qū)劃調整，擴大城市行政區(qū)域，城市開發(fā)邊界不斷擴張，城市規(guī)模和經濟總量都得以外延式增長。這次城市開發(fā)邊界被框死，會不會讓以城市區(qū)劃調整作為城市擴張的方式至少暫告一段落?

從有關政策取向來看，“城市開發(fā)邊界”是指允許城市建設用地擴展的最大邊界，主要依據(jù)是現(xiàn)行城市土地利用規(guī)劃以及城市發(fā)展總體規(guī)劃，并納入未來一段時間內的城市建設規(guī)模、土地利用安排和擴張規(guī)模等因素，包括外來人口的遷入等。

從目前的現(xiàn)實來看，珠三角城市普遍有用地緊張的狀況，這也是“雙轉移”、“騰籠換鳥”政策出臺的初衷之一。其中，廣州、深圳用地緊張問題更加嚴重。廣州多次聲稱建設用地只夠十幾年了。深圳用地緊張比廣州更甚，多次傳出要合并東莞和惠州的部分區(qū)域;一所打工子弟學校只能在四層教學樓的樓頂上建起塑膠跑道作為孩子們的活動場所，緊張狀況可見一斑。

作為一線城市，外來人口比重大，普遍超過常住人口的一半，而用地指標沒有充分考慮這個因素，在教育、醫(yī)療、體育設施方面用地更加捉襟見肘。因此，國土部官員并沒有把話說死，表明對于成長中的城市，將劃定動態(tài)邊界，如到2020年的界限、2030年的界限。這樣來看，所謂“城市開發(fā)邊界”被框死，也是一段時期里相對穩(wěn)定。城市劃界工作主要由國土和住建規(guī)劃兩個部門負責，顯示了既嚴控開發(fā)規(guī)模，也要考慮建設需要。

劃定開發(fā)邊界的本意就是要限制城市發(fā)展規(guī)模，避免無序擴張，尤其是全國各地出現(xiàn)的“攤大餅”式發(fā)展。未來將優(yōu)化國土開發(fā)空間格局，強化土地資源集約利用，合理確定城鎮(zhèn)開發(fā)強度。

在這種剛性約定下，可能產生一些良性發(fā)展趨勢：一是更加注重“地均GDP”，提高土地的單位產出率;二是加快產業(yè)轉移步伐，一些不適合本地發(fā)展的用地量大的項目可能轉向粵東西北地區(qū)，主觀上推進轉型升級，客觀上也促進了欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展;三是對房地產開發(fā)模式也將產生一些影響，如控制別墅和大戶型的開發(fā)規(guī)模，控制廣場、公共設施的用地規(guī)模;四是更加注重新農村建設和生態(tài)保護，保護耕地，保護大自然，加強舊村改造;五是盤活存量用地力度將更大，“三舊”改造政策將更受重視。

嚴控“城市開發(fā)邊界”也會影響當前對兩種發(fā)展模式的比較。一是有中國社科院專家認為中國有足夠土地發(fā)展一戶一座別墅，這樣可以明確產權，促進消費，積累財富;二是香港堅持把城市邊界控制得很嚴格被指責抬高房價，為開發(fā)商服務?，F(xiàn)在，城市邊界基本框死，土地政策對城市開發(fā)模式的傾向性已經十分明顯了。