關于城市供水水源地集水區(qū)生態(tài)補償研究

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 水利工程-關于城市供水水源地集水區(qū)生態(tài)補償研究.txt2008太不正常了，一切都不正常！在這個關鍵時刻，中國男足挺身而出，向全世界證明：中國男足還是正常的！論文關鍵詞：水源地 集水區(qū) 生態(tài)補償 可持續(xù)發(fā)展 

  　 論文摘要：在供水水源地集水區(qū)采取生態(tài)保護措施確保了下游用水的水質和水量。但是，由于補償機制不健全，集水區(qū)的社會和經濟發(fā)展均受到限制。通過分析生態(tài)補償?shù)膬群捌淅碚摶A，給出了生態(tài)補償?shù)暮侠矶x，分析了生態(tài)補償?shù)脑瓌t和需要注意的問題。最后，對崗南、黃壁莊水庫集水區(qū)生態(tài)補償進行了探討。    　    　 1 引言    　    　我國是水資源極度短缺的國家，城市缺水更為嚴重。隨著經濟快速發(fā)展和城市化進程的加快，城市缺水的范圍也越來越大。據統(tǒng)計，全國660多個城市中，有400多個城市供水不足，110多個城市嚴重缺水。面對水資源危機，許多城市開始開發(fā)利用上游流域的地表水作為新的供水水源。河北省石家莊市規(guī)劃區(qū)內地下水已經不能滿足用水需求，近年來，已經將其上游崗南、黃壁莊水庫的水作為城市的供水水源地。由于水庫的用戶的改變，城市用水的水質標準、供水保證率等因素都要有相應的提高。因此，對水庫上游集水區(qū)內的生態(tài)環(huán)境、社會經濟的發(fā)展都產生了較大的影響。    　所謂集水區(qū)，指的是河流、湖泊等水體一定地點以上天然排水所匯集的地區(qū)，而水源地集水區(qū)系指引水口以上流域邊界內所涵蓋的地區(qū)，即其流域面積。    　在我國，水源地集水區(qū)往往是社會經濟亟待發(fā)展的區(qū)域。一般來講，集水區(qū)的發(fā)展，往往有兩種模式：第一種是先污染后治理，即常規(guī)發(fā)展模式。這種模式雖然在一段時間內區(qū)域經濟得到了一定發(fā)展，卻是以犧牲全流域的生態(tài)環(huán)境為代價的；第二種是限制發(fā)展，即集水區(qū)服從于上級政府或流域機構的總體規(guī)劃，增大生態(tài)保護方面的經濟和非經濟投入，保持優(yōu)良的生態(tài)與環(huán)境，但是由于投入區(qū)與收益區(qū)不一致，上游的投入無法得到相應回報，最終導致上游投入區(qū)與下游收益區(qū)經濟收入差異增大，上游地區(qū)由于經濟實力薄弱而使生態(tài)保護難以為繼?？梢?，兩種方式均不利于全流域的健康發(fā)展。    　因此，集水區(qū)的發(fā)展應該是可持續(xù)發(fā)展模式，即通過生態(tài)補償機制，用水戶對集水區(qū)給予補償，以保證集水區(qū)生態(tài)環(huán)境、社會和經濟的可持續(xù)發(fā)展，最終達到整個流域的和諧發(fā)展。    　    　 2生態(tài)補償理論綜述    　    　 2.1 生態(tài)補償理論的發(fā)展過程    　生態(tài)補償(Ecological Campensation)是目前比較熱門的一個話題，可以追溯到德國和美國在20世紀70、80年代所采取的一些政策。    　我國對生態(tài)補償?shù)难芯吭谏仲Y源生態(tài)補償方面較多，已經出臺的生態(tài)補償有關的法律法規(guī)中，以關于建立森林生態(tài)效益補償制度的法律法規(guī)最多，也日臻完善。但是，水源地生態(tài)建設和保護的生態(tài)補償機制卻仍很欠缺，生態(tài)補償制度的建立仍需克服生態(tài)環(huán)境是公共物品，人們可以免費使用的傳統(tǒng)觀念。    　從發(fā)展的軌跡來看，在20世紀90年代前期的文獻中，生態(tài)補償通常是生態(tài)環(huán)境加害者付出賠償?shù)拇~，而90年代后期以來，生態(tài)補償則更多地指對生態(tài)環(huán)境保護建設者的一種利益驅動機制、激勵機制和協(xié)調機制。到今天生態(tài)補償已經不是單純意義上對環(huán)境負面影響的一種補償，它還包括對環(huán)境正面效益的補償，涉及的范圍也包括政策、規(guī)劃、生態(tài)保護等多個方面。    　    　 2.2生態(tài)補償?shù)亩x    　生態(tài)補償分為狹義和廣義兩種。狹義的生態(tài)補償指的是對由人類社會經濟活動給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補償、恢復、綜合治理的一系列活動的總稱。廣義的生態(tài)補償則還應該包括對環(huán)境保護喪失發(fā)展機會的區(qū)域內居民進行的資金、技術、實物上的補償、政策上的優(yōu)惠，以及為增進環(huán)境保護意識，提供環(huán)境保護水平而進行的科研、教育費用的支出。    　國內外對生態(tài)補償有不少定義，但由于側重點不同及生態(tài)補償本身的復雜性到目前為止還沒有一個統(tǒng)一的定義。Cuperus將生態(tài)補償定義為“對在發(fā)展中對生態(tài)功能和質量所造成損害的一種補助，這些補助的目的是為了提高受損地區(qū)的環(huán)境質量，或者用于創(chuàng)建新的具有相似生態(tài)功能和環(huán)境質量的區(qū)域”。劉玉龍將生態(tài)補償定義為“國家對流域生態(tài)保護區(qū)內因致力于生態(tài)與環(huán)境保護而喪失發(fā)展機會的居民在資金、技術和實物上的補償及政策上的優(yōu)惠等，同時還只因生態(tài)與環(huán)境保護和建設的外部性，流域生態(tài)保護凈收益區(qū)對保護區(qū)致力于生態(tài)與環(huán)境保護各方面投入的分擔”。杜群將生態(tài)補償定義為“對生態(tài)環(huán)境保護者、建設者的財政轉移、物質性惠益給付的補償機制”。    　上述定義基本上將生態(tài)補償?shù)哪康亩ㄎ挥诒Ｗo生態(tài)，采取的方式也是僅僅為經濟方面的補償，屬于狹義的范疇。但是，受補償區(qū)乃至整個區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展才是生態(tài)補償?shù)慕K極目的。    　針對水源地集水區(qū)生態(tài)補償問題，筆者在此提出生態(tài)補償?shù)亩x為：生態(tài)補償是由生態(tài)受益方對生態(tài)保護方所進行的補償，其目的是確保區(qū)域社會、經濟和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，補償?shù)木唧w方式包括經濟補償、政策補償和促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的其他相關活動。從這個定義來看，生態(tài)補償不僅僅是從生態(tài)問題，更是社會和經濟問題，目的是保障社會、經濟和生態(tài)的可持續(xù)利用。生態(tài)補償應集中體現(xiàn)為通過一系列經濟手段和法規(guī)、行政措施以及相關的社會活動，對已在人類活動影響下喪失自我反饋機制和恢復能力的生態(tài)系統(tǒng)進行物質、能量的反哺和調節(jié)機能的恢復，確保該生態(tài)系統(tǒng)在生態(tài)環(huán)境、經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。通過生態(tài)補償，其結果是有利于全社會的。    　 2.3生態(tài)補償?shù)膬群?nbsp;   　從內涵上來看，生態(tài)補償包括使用補償、受益補償和損害補償。使用補償指的是使用生態(tài)環(huán)境但是沒有造成破壞而支付的補償，如從生態(tài)環(huán)境中獲得的景觀、娛樂等享受而支付的補償；受益補償指的是從其他人或其他地區(qū)的生態(tài)保護行動中獲得收益而支付的補償，如生態(tài)保護收益區(qū)向保護區(qū)支付的補償；損害補償指的是從事對環(huán)境有害的活動而支付的補償，如為了恢復開發(fā)礦產資源或修建建設項目破壞的生態(tài)環(huán)境而支付的補償。    　從補償?shù)哪康膩砜矗鷳B(tài)補償包括對生態(tài)環(huán)境的補償、對經濟發(fā)展的補償和對社會政治的補償。對生態(tài)環(huán)境補償?shù)哪康氖潜Ｗo和恢復生態(tài)環(huán)境；對經濟發(fā)展補償?shù)哪康氖潜３质苎a償區(qū)合理的經濟發(fā)展速度；對社會政治補償?shù)哪康氖潜３秩鐣目沙掷m(xù)發(fā)展。達到全社會的可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域內的和諧及均衡發(fā)展是生態(tài)補償?shù)淖罱K目標。    　    　 2.4生態(tài)補償?shù)碾y點    　生態(tài)補償中，最關鍵問題是確定補償?shù)闹黧w和客體、確定補償?shù)膹姸纫约按_定補償?shù)姆绞胶屯緩健?nbsp;   　根據筆者的定義，補償?shù)闹黧w為生態(tài)環(huán)境保護的受益者，而客體為生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)行者。就集水區(qū)而言，補償?shù)闹黧w為下游的水源使用者，補償?shù)目腕w為水源地集水區(qū)內發(fā)展受限和進行集水區(qū)治理的上游居民。    　補償?shù)膹姸瓤梢酝ㄟ^機會成本、生態(tài)價值和協(xié)商來確定。其實，生態(tài)補償問題的實質就是接受補償?shù)囊庠负椭Ц堆a償 的意愿之間的協(xié)商平衡問題。因此，采用談判的形式達成協(xié)議補償要比感覺理論價值估算確定補償?shù)臉藴矢涌升x    　補償?shù)姆绞街?，目前應用最廣泛的方式為資金補償。此外，項目轉移也是一種值得推薦的方法，即將收益方的相關項目轉移到保護方，以此促進保護地社會和經濟的發(fā)展。同時，由于項目所有人為生態(tài)受益方，有助于保持生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。而且，通過政策傾斜等方式，也可實現(xiàn)對生態(tài)保護方在社會和經濟發(fā)展方面進行相應的補償。    　采用談判方式不僅可以確定補償強度，也可以確定補償方式。一般由上游地區(qū)根據其在生態(tài)保護中生態(tài)、經濟和社會等方面的投入+合理收益向下游提出補償要求，下游生態(tài)收益地區(qū)根據當?shù)亟洕l(fā)展水平以及當?shù)亓饔蛏鷳B(tài)的直接和間接效益與上游進行協(xié)商談判，最終確定補償標準和補償方式。    　    　 2.5生態(tài)補償?shù)脑瓌t    　生態(tài)補償需要通過制度設計，通過生態(tài)保護成果的受益者支付相應的費用，解決好生態(tài)產品這一特殊公共產品消費中的搭便車行為，激勵公共物品的足額提供，并鼓勵人們從事生態(tài)保護投資并使生態(tài)資本增值，最終達到流域的和諧。    　 2.5.1 受益者補償原則    　在生態(tài)補償中，如果無法確定明確的受益者，一般由政府負責補償。在水源地集水區(qū)保護中，受益者容易確定，應由水源的使用者進行補償。    　 2.5.2保護者受益原則    　為了消除搭便車行為所導致的公共物品受損，就需要對保護者進行補償。生態(tài)環(huán)境的保護者得到合理補償，保護生態(tài)就變成了一種工作，生態(tài)環(huán)境的外部性得以內部化。    　 2.5.3區(qū)域和諧發(fā)展原則    　生態(tài)補償并非劫富濟貧，而是為了通過生態(tài)補償，將生態(tài)環(huán)境的外部性內部化，上下游共同保護生態(tài)，最終達到流域的和諧和全社會的可持續(xù)發(fā)展。    　 2.5.4可承受原則    　在確定下游用水區(qū)向上游供水渠補償時，需要考慮到下游用水戶的承受能力，確定合理的補償范圍，并采取低價介入、逐步提高的方法。    　2.5.5重造血輕補血原則    　 生態(tài)補償基金應該注重造血功能，將資金用于供水區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，杜絕簡單的資金補償形式。    　    　 3生態(tài)補償?shù)睦碚摶A    　    　目前，生態(tài)補償?shù)睦碚摶A主要有經濟外部性理論、公共產品理論、資源有償使用理論、可持續(xù)發(fā)展理論等。    　    　 3.1經濟外部性理論    　外部性理論是環(huán)境經濟學的理論基矗簡單而言，外部性就是實際經濟活動中，生產者或者消費者的活動對于其他消費者和生產者產生的超越活動主題范圍的利害影響。外部性包括外部經濟性和外部不經濟性。解決外部性問題的關鍵是把外部性內部化，實現(xiàn)由行為人承擔外部不經濟性所造成的后果。由于環(huán)境具有的無排他性和無排斥性，就是環(huán)境資源具有明顯的外部性特征，要消除生態(tài)資源的外部性特征，就必須把它計入產品的生產成本中。建立生態(tài)補償制度，就是為了將外部性內部化。    　    　 3.2公共產品理論    　按照微觀經濟學理論，社會產品可以分為公共物品和私人物品兩類。公共產品指的是每個人消費這種產品并不會導致別人對該產品消費減少的一種產品，具有非競爭性和非排他性。而這兩個特性往往會導致公共產品使用過程中產生“公共的悲劇”和“搭便車”兩種行為。從特征上來看，生態(tài)資源在很大程度上屬于公共物品，如果不進行生態(tài)補償?shù)脑?，生態(tài)資源也將會發(fā)生公共的悲劇，或者搭便車行為，最終導致對生態(tài)環(huán)境的損害。    　    　 3.3資源有償使用理論    　生態(tài)系統(tǒng)是一種資源，也是創(chuàng)造財富的生產要素之一。因而這種生態(tài)服務或者說價值的載體便是“生態(tài)資本”。隨著人類對自然的改造和利用，生態(tài)資源已經不單純的是一種自然資源，而成為人類改造過的自然資源，所以，生態(tài)資本就成為了人造自然資產。由于生態(tài)資源具有價值，按照政治經濟學的等價交換原則，使用生態(tài)資源理應進行生態(tài)補償。    　    　 3.4可持續(xù)發(fā)展理論    　可持續(xù)發(fā)展的一個重要原則就是公平性原則，即人類平等的享有生存權和發(fā)展權，平等的享有環(huán)境、資源和社會經濟效益。世代平等的發(fā)展理論強調，全球每一個時期的任何一個人或者任何一個地區(qū)都享有平等發(fā)展的權利。因此，生態(tài)保護區(qū)為了環(huán)境免遭污染而被迫放棄經濟和社會發(fā)展的機會，這不符合可持續(xù)發(fā)展和公平原則。不能為了保障受益方的發(fā)展權而剝奪生態(tài)保護方的生存權和發(fā)展權。如果需要一方對生態(tài)環(huán)境進行保護，受益方必須進行補償，以保障生態(tài)保護方可持續(xù)發(fā)展的權利。    　 4崗黃水庫集水區(qū)生態(tài)補償實例分析    　    　 4.1 崗黃集水區(qū)概況    　崗南水庫和黃壁莊水庫上游集水區(qū)屬于滹沱河流域，位于北緯38°09′—38°45′，東經113°31′—114°15′。該流域在崗黃水庫上游范圍內包括平山、鹿泉、靈壽和井陘四個縣市。是石家莊市水源地和一級水源保護區(qū)。    　項目區(qū)整體經濟發(fā)展水平較低且第一、第二、第三產業(yè)發(fā)展不平衡，相對來說，第一、第二產業(yè)在經濟總量中所占比重較大，但都還處于較低的發(fā)展水平。農業(yè)以種植業(yè)和林業(yè)為主，農村副業(yè)發(fā)展相對薄弱?，F(xiàn)狀第二產業(yè)以二類、三類工業(yè)為主，經濟效益低而環(huán)境污染嚴重。即便是流域內較富裕的蘇家莊鄉(xiāng)和西柏坡鎮(zhèn)，2004年這兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村的總產值為6 877萬元，其中農業(yè)產值2 579萬元，占總產值的37.5％；林果業(yè)產值589萬元，占總產值的8.56％；牧業(yè)產值1 783萬元，占總產值的25.93％；漁業(yè)產值1 926萬元，占總產值的28％。人均年產值4 653元，人均年收入2 064元，農民生活水平依然比較低。    　    　 4.2建立崗黃集水區(qū)補償基金的設想    　在項目區(qū)，可以考慮在水資源費中加入一定比例(10％)的資金作為補償基金，通過兩種方式來進行生態(tài)補償，即通過水環(huán)境治理、水土保持直接投入等治標措施來暫時保護水資源與水環(huán)境，或者經由進行農業(yè)綠色基地建設、教育或基礎設施投資、旅游業(yè)投資等治本措施返還給集水區(qū)的居民，以提高其自發(fā)進行水資源和水環(huán)境保護的意愿。將生態(tài)補償基金納入水資源費，可以體現(xiàn)上游為保護水資源作努力的價值，在理論上合理，且具有很強的可操作性。    　目前石家莊市地表水廠并未滿負荷運行，從崗南和黃壁莊水庫的日取水量約為20萬t左右，水資源費為0.355元/t。經統(tǒng)計，2004年全年從崗南和黃壁莊水庫的取水量為5794.7萬t，支付的水資源費為2 057萬元。如果按水資源費的10％提取上游生態(tài)補償基金的話，每年可獲得205.7萬元的資金用來進行生態(tài)補償。并且隨著石家莊市供水的結構轉變，逐漸增加地表水的比例而控制地下水的開采，這部分費用將逐漸提高，當?shù)乇硭畯S進行滿負荷運行時，即達到日產水量30萬t后，生態(tài)補償基金將達到389萬元/a，這部分補償基金將由水資源的最終用戶負擔。考慮到生態(tài)補償?shù)闹匾砸约澳壳八Y源費的比例偏低等情況，可以采取逐步調高生態(tài)補 償基金的比例。建議在實行以后通過逐步調整，用5年的時間達到水資源費的50％，則補償基金可以達到1 945萬元。    　生態(tài)補償基金應該以治本的投入為主，即主要直接應用于集水區(qū)的居民，通過一定數(shù)額的人均生態(tài)補助以及集水區(qū)綠色經濟發(fā)展項目補助這兩種措施進行發(fā)放，以后者為主，鼓勵集水區(qū)居民進行綠色經濟發(fā)展。同時，小部分資金用來直接治理水環(huán)境。建議政府將生態(tài)補償基金和扶貧基金以及農業(yè)補助合并進行使用。    　    　 4.3用戶承受能力分析    　對于新增加的費用部分，可以攤入水資源成本，在水價上體現(xiàn)，由下游的用水戶承擔。對于水資源費的10％，即0.035 5元/m3的生態(tài)補償費，以石家莊家庭用水月平均用量在10 t左右計算，家庭的月支出增加僅為0.355元，居民完全有能力支付，在實施上難度不大。對于企業(yè)來說，0.035 5元僅僅占水費1％左右的份額，也沒有什么支付難度。    　    　 4.4生態(tài)補償制度的建立    　流域內進行生態(tài)補償是一項新生事物，是一項長期的任務，需要在立法機構、政府、用水戶、上下游居民等各利益相關方進行多輪磋商后施行，不可一蹴而就。建立生態(tài)補償機制需要立法機構制定相應政策法規(guī)進行保障，需要水行政主管部門組織多方論證確定征收幅度和征收辦法，需要接受補償方嚴格經費的使用和匯報制度，還需要對公眾進行廣泛的宣傳，使補償者愿意為了保護生態(tài)和保證供水而支付補償基金、受補償者樹立生態(tài)也是經濟的觀念。    　    　 5結論    　    　在生態(tài)補償?shù)膶嵤┲校瑧撟⒁庖韵聨讉€方面的問題。    　 ①建立責任協(xié)議制度。在生態(tài)補償?shù)闹黧w和客體之間要建立“環(huán)境責任協(xié)議制度，采用流域水質水量協(xié)議的模式，水源的使用者在水源地達到規(guī)定的水質和水量目標的情況下進行補償；如果水源地沒有達到相應的目標，需要對水源使用者進行賠償。    　 ②監(jiān)管補償資金的使用。對補償資金需要進行嚴格的監(jiān)管，可以借鑒基金等形式，對補償基金的來源、使用和最終效果進行規(guī)劃和評估，確保生態(tài)補償基金的合理使用。    　 ③充分發(fā)揮政府和市場的作用。生態(tài)補償中在不同的地區(qū)采用的方式不同，有的以政府為主導，有的以市場為主導，但政府與市場見并不是對立的，而是相輔相成的。因此，要充分發(fā)揮雙方的作用。在大型和重要生態(tài)功能區(qū)的補償活動中，政府處于主導地位，小范圍的生態(tài)補償以市場為主。    　 ④注重公眾參與。在生態(tài)補償活動中，需要注意公眾的參與，確保集水區(qū)生態(tài)保護的主要執(zhí)行者的知情權和參與權。這樣就能充分調動利益相關者對生態(tài)環(huán)境進行保護的積極性和主動性，取得良好的效果。    　目前，我國在生態(tài)補償方面仍處于起步階段，其成功的研究成果也主要集中林業(yè)方面，對于水源地的生態(tài)補償仍沒有統(tǒng)一的理論和方法。補償?shù)闹黧w和客體的確定、補償?shù)膹姸群脱a償方式是生態(tài)補償中最主要的三個問題。雖然我們在崗黃水庫集水區(qū)生態(tài)補償方面進行了一些探索和嘗試，但是距離建立科學的生態(tài)補償體系和機制，仍有很多問題需要研究。