政府需要一次ERP再造

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我們固然不要求政府的服務都達到海底撈那樣的程度,但大數(shù)據(jù)、ERP之類被企業(yè)界早已接受的管理思想,應該進入政府的公共服務領域。

在商業(yè)領域由信息化和ERP（企業(yè)資源計劃）代表的管理思想所推動的管理創(chuàng)新已經(jīng)非常普遍,更好地實現(xiàn)以客戶為導向的資源和服務配置。而在中國以教育為代表的公共服務部門依然延續(xù)計劃和部門權力分割的體制，無法適應城鎮(zhèn)化和人口流動的需要。

政府公共服務延續(xù)計劃經(jīng)濟思維

稍微有點年紀的人可能還記得過去在國營飯店吃飯的經(jīng)歷，油乎乎的桌子、排長隊的客人、嘈雜的環(huán)境是進門的第一印象。服務員的服務態(tài)度實在不敢恭維，買飯就像要飯一樣得低聲下氣，稍不注意還會引來一頓白眼。更要命的是服務員可能很多，但不要想他們會主動服務你。比如你要吃一籠包子，要先到一個柜臺排隊買票，再到另一個窗口領包子，最后還得到另一個地方領碗筷、醬醋等。雖然到處都是服務員，但一切都要自己來。

有一個傳說體現(xiàn)了國營飯店用戶體驗之差。建國后北京的全聚德烤鴨響應政府號召搞公私合營，從家族式經(jīng)營變成了干部管理，在店里貼上了新時代的店規(guī)，其中有一條叫“服務人員嚴禁打罵顧客”。這種非常底線的東西都要以店規(guī)的形式規(guī)定出來，可見當時的服務質(zhì)量有多低。

造成這種現(xiàn)象的原因很好理解，計劃經(jīng)濟容易導致“劃地盤、分任務、定指標”的思維方式。國營飯店的員工當時都是“吃公糧”的人，所以沒有動力為客人著想。我是負責賣餐票的，那柜臺就是我的地盤，賣票就是我的任務，至于你端盤子人手夠不夠用，會不會導致客人排長隊，我根本不關心。

這幾年我一直關注“打工子弟”和“留守兒童”的教育問題，發(fā)現(xiàn)許多問題的根源跟當年國營飯店的問題原因是一樣的，都是政府在提供服務的時候延續(xù)了一種計劃經(jīng)濟的思維。比如現(xiàn)行關于流動人口子女教育的指導性文件是國務院于2001年出臺的《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，其中“以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，依法保障流動人口子女接受義務教育的權利”（簡稱“兩為主”政策）是所有現(xiàn)行政策的邏輯基礎。“兩為主”政策規(guī)定了解決流動兒童教育問題的責任主體——流入地政府，而且看起來很符合教育公平的精神，既然所有適齡兒童都能就讀公辦中小學了，豈不是真正實現(xiàn)教育公平了嗎？

現(xiàn)實結果是，北上廣等大城市的打工子弟教育狀況并沒有得到根本改善，媒體接連報道的打工子弟學校被關停事件直接反映了“兩為主”政策在執(zhí)行中的尷尬：現(xiàn)有公辦中小學無力全部吸納不斷涌入的流動兒童，一邊新小區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)不斷建設，人口密度加大，一邊有些小學因為本地戶籍生源減少還被拆了開發(fā)房地產(chǎn)，同時民辦學校甚至是未取得合法執(zhí)照的“打工子弟學校”遠遠不能達到義務教育學校“標準化建設”的要求。

另一方面，筆者的團隊從教育年鑒中統(tǒng)計了2001年至2010年十年間全國中小學生均預算內(nèi)事業(yè)費、在校生數(shù)、教職工數(shù)三個關鍵教育財政指標。通過下面這幾個圖，可以很明顯地看出，這十年來中小學生均預算內(nèi)事業(yè)費逐年上漲，而中小學在校生數(shù)逐年下降，教職工數(shù)基本保持平穩(wěn)。即使剔除通脹因素，可以說財政在數(shù)量投入上的增長絕對是有目共睹的。

為什么近年來相當比例的財政投入增長，學生人數(shù)在下降，但民眾對教育的滿意度能與財政投入同步上漲呢？雖然還沒有成熟的模型和指標來監(jiān)測，但是從媒體的報道等來看，反而近幾年有教育問題引發(fā)的沖突和矛盾越來越激烈。這種情況表明，在“流動兒童”漸漸成為主流的情況下，政府以計劃經(jīng)濟提供公共服務的思維方式已跟不上城鎮(zhèn)化所提出的更高要求，公共服務體系亟待革新。

這背后的原因，與國營飯店的困境是一樣的，運營成本很高，服務員很多，服務質(zhì)量卻不佳。我們近年在教育上財政開銷不少，各地教育局的干部不少，吃財政飯的教師編制也不少，但教育服務體制卻沒有像樣的改革。我們的教育主管部門在公共服務問題上還是在以計劃經(jīng)濟年代的戶籍人口為依據(jù)“劃地盤、分任務、定指標”，上級推下級，一級一級往下推。

部門利益阻礙公共服務效率提升

將流動兒童的教育問題橫向擴展，所有政府的公共服務都存在類似的問題。比如一個孩子出生前后，這個家庭需要安全、衛(wèi)生、教育、計生等各方面的服務，在中國現(xiàn)行的政府架構下就需要這四個部門同時參與提供，加上財政等支持性部門牽涉的部門更多，更重要的是這些部門橫向間往往不是合作的關系，而是一種競爭關系，這就導致其服務的對象被各部門用作爭奪資源的工具，而不是服務的目標。

比如現(xiàn)在許多地區(qū)的流動兒童上學都需要“五證”（各地有差異，“兩證”、“三證”皆有），其父母要到公安局辦暫住證，到老家開獨生子女證（或準生證），到工商辦營業(yè)執(zhí)照等等。其中每一個證件都是一道門檻，背后都是一群靠開證明吃飯的人。必須承認政府提供公共服務有對信息、證明的需求，但實際上很多程序是被各個部門出于利益的考慮有意地將一個國民待遇問題搞復雜了。

這就像國營飯店一樣，資源的配置不是因事設人，而是因人設事。比如賣飯票和發(fā)碗筷明明可以一個人搞定，但出于對“編制”的需求，飯店斷然不舍得扔掉一個編制名額。管理學中有一個著名的案例叫“不拉馬的士兵”，講的是一位炮兵軍官到下屬部隊參觀炮兵演習的時候，發(fā)現(xiàn)有一個士兵站在大炮旁邊一動不動，直到整個演練結束，這個人也沒有做任何事。軍官詢問緣由，所有人都說編制就是這樣的，這個人一直存在，但都不知道為什么。后來軍官查資料了解到，原來早期的大炮是用馬拉的，炮車到了戰(zhàn)場上，大炮一響，馬就要跳，就要跑，一個士兵就負責拉馬。現(xiàn)在不需要用馬拉大炮了，但編制仍然留了下來。其實現(xiàn)在許多部門都強調(diào)自己任務多重，目的就是為了保住這“不拉馬的士兵”。

美國第四任總統(tǒng)麥迪遜有句名言叫“政府不是天使”。一個政府機構就像一個企業(yè)組織一樣，部門之間也有爭奪資源、擴充自己的動力。這種擴張如果不加以限制，最終會變成拖垮整個組織的根源。

本屆政府亟需進行一次ERP流程再造

我們的教育主管部門在公共服務問題上還是在以計劃經(jīng)濟年代的戶籍人口為依據(jù)“劃地盤、分任務、定指標”，上級推下級，一級一級往下推

管理學界現(xiàn)在有一個很火的案例叫“海底撈現(xiàn)象”。海底撈是從四川發(fā)展起來的一個連鎖火鍋企業(yè)，以高水平的服務質(zhì)量聞名。在海底撈，筷子的長度讓人燙不到手，有專門供勺子搭著的鉤；排隊時還有人幫你擦鞋，飯桌上剛準備做手勢，服務員小妹已經(jīng)心領神會地跑過來了；服務員總是保持微笑，讓客人身心愉快。

有了海底撈這樣的企業(yè)，很難想象類似于過去國營飯店的餐飲企業(yè)還能存在于市場上。這些年雖然沒有人號召餐廳要如何做，但是餐廳的服務和改革開放之初比有很大的進步，原因就在于餐廳這種組織受到了市場的挑戰(zhàn)。如果不在管理上革新，使客戶有更好的用戶體驗，就會被市場淘汰。凡是直面市場競爭企業(yè)組織都會不斷進行流程的優(yōu)化，爭取用最少的資源獲得最大的產(chǎn)出。所以現(xiàn)在的優(yōu)秀餐廳可能看起來服務員比國營飯店少多了，但絕對不用自己起身去要這要那。

然而中國的問題是，現(xiàn)行的政治體制下政府缺乏足夠的競爭和挑戰(zhàn)。尤其是現(xiàn)在的政府任期制度決定了一屆政府往往把政績轉化到GDP的增長上，上一些大工程、大項目，而不愿費力去進行一些“練內(nèi)功”的改變。而我認為現(xiàn)在最缺乏的改變，就是對政府組織中龐大的部門之間的流程進行一次再造，使流程能夠優(yōu)化。

ERP（企業(yè)資源規(guī)劃）是上世紀90年代流行起來的一個管理學工具，目的在于把企業(yè)的流程、業(yè)務和資源配置進行優(yōu)化，從而使企業(yè)的各項職能銜接更加嚴絲合縫，提高產(chǎn)出效率。如果我們將提供公共服務的政府理解為一個企業(yè)，那么我認為ERP就是現(xiàn)在政府最需要的。過去有一篇華羅庚的《生活中的統(tǒng)籌學》，里面以泡茶的例子講了如何對工作流程進行統(tǒng)籌，提高工作效率。這里面體現(xiàn)的其實就是ERP的思想，同樣的人力、物力資源，通過進行流程優(yōu)化可以大大提高項目效率。當然企業(yè)管理和政府服務流程比泡茶要復雜得多，兩者之間在操作上也存在很大的差異，但對ERP思想來說都是適用的。

坦白講，現(xiàn)在中國的政府服務流程之臃腫復雜堪居世界前列

簡政放權之后怎么辦

我們已經(jīng)可喜的看到，本屆政府表達了減少行政審批和控制公務員編制的決心，這是在削減自身權力方面下了很大的決心，邁出了很大一步。但簡政放權之后,這些公務員也不能讓他們下崗。削減這些部門權力的同時，如何注意服務思路的轉變和工作流程的優(yōu)化，不讓減政放權成為推卸應盡責任的借口。

其中最直接的動力是財政的壓力，目前納稅人對于公共服務的呼聲在倒逼改革，哪里的孩子出事故了，一個吸引眼球和同情的慘劇，都可能形成政府的公信力危機。我們習慣的政策是哭聲大的孩子有奶吃，哪個方面呼聲強了，就設立新的部門和編制。就相當于一個餐廳，很多拿工資的服務員閑著沒什么事做，客人來了等急了，也沒人招呼，客人發(fā)脾氣了，經(jīng)理就來安撫，又設立新的崗位招新的服務員，新服務員很快又會被老服務員的風氣熏陶變成最終占著柜臺無所事事，又有客人新的抱怨。最終這種店人員會越來越臃腫，客人卻越來越不滿意。

本屆政府減政放權改革也面臨同樣的財政約束，像類似教育這樣的公共服務不能讓社會滿意，不光是追加財政資金的問題，必須跳出老的套路，迫切需要像企業(yè)上一個erp系統(tǒng)的思路一樣，以中國國民為導向，優(yōu)化資源配置，服務員不用太多，設的窗口不要那么高，別讓顧客在各個窗口之間跑來跑去，同時又要讓顧客享受到盡可能簡便的服務，到哪里都能被招呼，不被遺忘。這是本屆政府一個很大的挑戰(zhàn)。

本世紀以來各級政府越來越重視信息化，本來是可以籍此契機，以信息管理為龍頭，優(yōu)化公共服務資源的配置。但筆者在這一年多的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各級政府在搞信息化的過程中，又體現(xiàn)出強化部門利益，資源浪費的現(xiàn)象存在。比如幾乎各個部門都有對人口信息的需求，據(jù)我們了解公安、計生、統(tǒng)計、教育等各部門都在推動信息系統(tǒng)的建設，但其中邏輯依然是基于本部門利益來考慮系統(tǒng)的架構和建設，幾乎不考慮被服務者的感受。其中有很多數(shù)據(jù)其實是可以共享的，但現(xiàn)在很難做到，有些基礎的概念也無法達成共識。比如對于人口信息，分別有戶籍人口、常住人口、暫住人口等多個概念，同一地區(qū)各部門對人口信息的統(tǒng)計往往差別很大。

同樣的道理，除了信息采集，ERP思想幾乎可以應用到政府服務的各個方面。坦白講，現(xiàn)在中國的政府服務流程之臃腫復雜堪居世界前列，稍微進行一點改革都會給納稅人帶來巨大的效益。這方面的工作有很多可以做。ERP強調(diào)的制度和流程優(yōu)化，即使在服務細節(jié)上無法達到海底撈的高度，但我認為對于納稅人寄予政府的期望來說足夠用了。

中國所謂“流動兒童”，其實是一個開放社會的常態(tài)，人本來就是應該流動的，就像人一頓飯想出去吃，只要不嫌累，選哪家都無妨，但是計劃經(jīng)濟年代，安排人除了在家吃，就是在單位食堂吃，想出去找一家飯館，都是國營的，還給大家添麻煩。

本屆政府減政放權的觀念改革，必須和中央政府推動ERP改進的管理思想相配套，一個在中國國土上流動的公民所享受到的公共服務，即使做不到像海底撈那樣，至少也不該讓人跑來跑去蓋章，還辦不成事，那樣心情填堵。

(作者為中國經(jīng)濟體制改革研究會公共政策研究中心副主任)